II PZP 5/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy po- stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć nale- ży, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy. Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188 i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkret- nych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba arty- kuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wynik- nąć na tle przepisów przejściowych do ustawy. W szczególności nie ma podstaw do 11 stwierdzenia, iż sąd pracy byłby właściwy do rozpoznawania takich spraw, niezależ- nie od ich charakteru. Jak już bowiem wskazano, art. 189 ustawy, choć sformułowa- ny ogólnie, wypełniony jest konkretną treścią, dotycząc tych roszczeń ze stosunku służbowego, które wynikają z poprzedzających go przepisów ustawy i nie muszą być poprzedzone decyzją administracyjną. Ponadto, taka konkluzja byłaby oczywiście sprzeczna z zamysłem ustawodawcy, który drogę postępowania administracyjnego przewidział dla tych spraw ze stosunku służbowego, które wymagają rozstrzygnięcia w drodze decyzji. W uzasadnieniu projektu ustawy odnośnie do jej rozdziału 12 - Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego - wskazano bowiem, że „utrzymana została zasada, że od decyzji wydawanych w sprawach ze stosunku służbowego przysługuje funkcjonariuszowi prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcia w sprawach ze stosunku służbowego będą wydawane w formie decyzji administracyjnej, pozostawiono więc bez zmian kontrolę sądowo - administracyjną w tym zakresie. Podobnie jak dotych- czas utrzymano, że sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy będzie rozpa- trywał spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy wyłącznie w sprawach niewymienionych w tym przepisie”. Odniesienia do stanu dotychczasowe- go dotyczyły poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Cel- nej (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), która w art. 81 i 82 regulowała rozpoznawanie sporów ze stosunku służbowego w sposób analogiczny do przepisów nowej ustawy. W niniejszej sprawie powódka wywodzi swoje roszczenie z przepisu przejś- ciowego, tj. z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celne- mu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień służbowy w korpusie ofi- cerów młodszych Służby Celnej. Jak słusznie podkreślił Sąd drugiej instancji, powyż- sza regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwiercie- 12 dlenie w przepisach przejściowych. Wytyczone zostały także ramy czasowe powyż- szej transformacji, albowiem zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy, kierownik urzędu zo- bowiązany został do mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca przedstawił przy tym wyraź- nie reguły oznaczania korpusu, w którym dany funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy i tylko ogólny katalog przesłanek, jakimi winien posługiwać się kierownik urzędu przy dokonywaniu aktów mianowania na poszczególne stopnie służbowe w tym korpusie, wskazując w art. 223 ust. 7 ustawy, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria zostały uściślone przez Szefa Służby Celnej poprzez nakazanie przyjęcia w celu pomocni- czym stosowania opracowanych kryteriów punktowych dla zachowania jednolitych, jawnych, czytelnych, obiektywnych i ograniczających uznaniowość zasad przy doko- nywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Słusznie Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo po- wyższej szczegółowej regulacji co do terminu i sposobu przeprowadzenia transfor- macji stopni służbowych, ustawodawca nie wypowiedział się w zakresie roszczeń funkcjonariuszy z tej transformacji wynikających, a mogących powstać bądź na kan- wie niewywiązania się przez kierownika urzędu z dokonania mianowania (ust. 1), bądź dokonania tej czynności niezgodnie z zasadami mianowania do poszczegól- nych korpusów służbowych (ust. 2-6) lub z naruszeniem ustawowych kryteriów (ust. 7). Brak jest bowiem stosownej regulacji w przepisach przejściowych. W świetle powyżej przedstawionych rozważań wątpliwość co do dopuszczal- ności drogi sądowej w sprawie o mianowanie na stopień służbowy w określonym korpusie, które to roszczenie wywodzone jest z przepisów przejściowych, nie może być rozstrzygnięta na podstawie art. 189 ustawy, który takiego żądania nie obejmuje, a zatem decydujący w tym zakresie musi być charakter tej sprawy. Droga sądowa byłaby zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdyby sprawę można było uznać za cy- wilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., co nie jest możliwe. Jest to bowiem sprawa ze sto- sunku służbowego mającego charakter administracyjnoprawny, która nie została przekazana do właściwości sądów powszechnych. Zdaniem Sądu Najwyższego, wbrew poglądom wyrażanym przez sądy administracyjne (por. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II 13 SA/Ol 149/10, niepublikowane), z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści sto- sunku służbowego) i treść art. 223 ustawy, który zobowiązuje do mianowania funk- cjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie w zależności od sytuacji istnieją- cej „przed dniem wejścia w życie ustawy”, nie pozostawiając kwestii korpusu, w któ- rym funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy, uznaniu kierownika urzędu, mia- nowanie wymaga decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zgodzić się ze stwier- dzeniem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia WSA, iż brak wskazania wprost w ustawie, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga decyzji administracyjnej wyklucza przyjęcie decyzyjnego trybu rozpatrywania takich spraw. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw ad- ministracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyż- szego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według któ- rych przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy admi- nistracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do roz- strzygania sprawy (na przykład „zezwala", „przydziela", „potwierdza", „wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkret- nego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga roz- strzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Brak wyraźnego określenia prawnej 14 formy załatwienia sprawy dotyczącej zmiany w stosunku służbowym funkcjonariusza celnego polegającej na mianowaniu na stopień służbowy w danym korpusie nie przesądza więc o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji admi- nistracyjnej. Według art. 223 ustawy, kierownik urzędu dokonuje mianowania funk- cjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego sto- sunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowe- go funkcjonariusza; jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji za- mieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podsta- wie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w za- kresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi, w ocenie Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje bowiem roszczenie, z przyczyn, które powyżej szczegółowo omówiono. W myśl art. 175 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich spra- wach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP), co oznacza, że istnieje konstytucyjne domniemanie właści- wości sądów powszechnych dla rozstrzygania spraw. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicz- nej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych orga- nów administracji. Z analizy art. 177 i 184 Konstytucji RP wynika więc, że jeżeli dany rodzaj spraw nie został ustawowo zastrzeżony dla właściwości sądów administracyj- 15 nych, to należy on do kompetencji sądu powszechnego. Z konstytucyjnego domnie- mania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej wynika zatem, że sąd po- wszechny powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w każdym przypadku, gdy brak jest wyraźnego wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd. Skoro zatem, w ocenie Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie dotyczące miano- wania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to sprawa taka nie należy do kompetencji sądu powszechnego, wobec czego droga sądowa jest w niej niedopuszczalna. Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji. ========================================