I PK 156/05

Postanowienie z dnia 7 lutego 2006 r. I PK 156/05 Sprawa dotycząca przeniesienia służbowego lub zwolnienia za służby funkcjonariusza celnego nie jest sprawą cywilną, w której przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym (art. 2 k.p.c.). Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie: SN Beata Gudowska, SA Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy z powództwa Ewy B.-B. przeciwko Izbie Celnej w K., Izbie Celnej w P. o stwierdzenie nieważności czynności prawnej, na skutek kasacji powódki od wyroku Sądu Okręgo- wego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Bielsku-Białej z dnia 28 paździer- nika 2004 r. [...] 1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu Rejono- wego-Sądu Pracy w Cieszynie z dnia 30 marca 2004 r. i odrzucił pozew; 2. zasądził od powódki na rzecz Izby Celnej w K. kwotę 120 zł (sto dwadzie- ścia) tytułem kosztów procesu w postępowaniu kasacyjnym. U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy oddalił apelację powódki Ewy B.-B. od wyroku Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Cieszynie z dnia 30 marca 2004 r., odda- lającego jej powództwo o stwierdzenie nieważności czynności prawnej Dyrektora Izby Celnej w C., stanowiącej propozycję przeniesienia powódki do pełnienia służby z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w P. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy ustalił, że powódka oraz kilku innych funkcjonariu- szy Izby Celnej w C., otrzymali w dniu 30 października 2003 r. propozycje przenie- sienia do dalszej służby w innych Izbach Celnych, w przypadku powódki w Izbie Cel- nej w P. z dniem 10 listopada 2003 r., na podstawie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych 2 ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek pod- ległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302). Izba Celna C. uległa likwidacji z dniem 1 listopada 2003 r. W dniu 9 listopada 2003 r. powódka odmówiła przyjęcia tej propozycji i z tej przyczyny Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z 13 listopada 2003 r. zwolnił ją ze służby stałej. Po wniosku o ponowne rozpatrzenie Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z 15 stycznia 2004 r. uchylił decyzję z dnia 13 listopada 2003 r. tylko w części dotyczącej jej podstawy prawnej i orzekł, że podstawę zwolnienia ze służby stanowił również art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), prócz przepisów art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 i art. 81 ust. 1a tej ustawy oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych. Od tej decyzji powódka wniosła skargę w trybie art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przy składaniu po- wódce propozycji przeniesienia nie było informacji o zasadach i warunkach, na któ- rych miało ono nastąpić, w szczególności co do zamieszkania czy zakwaterowania. Z wypowiedzi przedstawicieli administracji celnej wynikało, że przeniesienie w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. wyłączało stosowanie regulacji gwarancyj- nych z ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zmiana stanowiska w tym zakresie następowała w okresie, gdy termin podjęcia decyzji przez funkcjonariuszy upływał. Powódce oraz innym funkcjonariuszom wypłacono odprawy pieniężne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W uzasad- nieniu oddalenia powództwa Sąd Rejonowy przyjął, że w sprawie dopuszczalna była droga sądowa na podstawie art. 82 w związku z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 2 § 1 k.p.c. Propozycja przeniesienia podjęta na podstawie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. stanowiła jednostronną czynność prawną, gdyż miała wpływ na sytuację prawną funkcjonariusza celnego i kreowała po jego stronie obowiązek złożenia w terminie 10 dni od daty otrzymania propozycji oświad- czenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Brak oświadczenia funkcjona- riusza celnego bądź odmowa przyjęcia propozycji stanowił podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Propozycja przeniesienia nie stanowiła jednak „elementu procedowania” w ramach decyzji o zwolnieniu ze służby i dlatego na podstawie art. 82 w związku z art. 81 ustawy o Służbie Celnej dopusz- czalna była jej merytoryczna kontrola przez Sąd Pracy, co oznaczało również stoso- wanie przy ocenie zasadności roszczenia zasad obowiązujących w prawie pracy. 3 Jednakże w prawie pracy przepis art. 58 k.c. nie ma zastosowania do jednostronnych czynności wypowiadających stosunek pracy (art. 300 k.p.). Pomimo formalnej do- puszczalności drogi sądowej roszczenie nie mogło być uwzględnione nawet przy stwierdzeniu naruszenia przez administrację celną przy alokacji funkcjonariuszy cel- nych przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nie oznaczało to, że propozycja przeniesienia miała wskazywać wszystkie uprawnienia służące funkcjonariuszowi celnemu w takim przypadku, a wynikające z pragmatyki służbowej. Brak w tym zakresie mógł stanowić podstawę odrębnego powództwa na podstawie art. 82 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację powódki stwier- dził, że przepisy Kodeksu pracy stosuje się do funkcjonariuszy celnych wtedy, gdy przepisy ustawy o Służbie Celnej tak wyraźnie stanowią lub nie normują zdarzenia wynikającego z tego stosunku. Roszczenie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej jest w istocie powództwem o ustalenie (art. 189 k.p.c.). Powódka realizuje ochronę swego prawa w postępowaniu administracyjnym ponieważ wniosła skargę na decyzję zwalniającą ją ze służby. W tym postępowaniu może podnosić zarzuty odnośnie propozycji przeniesienia, „które to oświadczenie woli pracodawcy legło u podstaw odmowy przyjęcia oferty” i w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji zwalniającej powódkę ze służby celnej. Interes prawny jest materialnoprawną prze- słanką powództwa o ustalenie, a jego brak zasadnie prowadził do oddalenia po- wództwa. W kasacji powódka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 2 i art. 45 § 2 Kodeksu pracy, art. 81 i 82 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 189 k.p.c. Przede wszystkim twierdziła, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem admi- nistracyjnoprawnym. Podniosła, że po ocenie prawnej danej przez Sądy rozpozna- jące jej wniosek o zabezpieczenie powództwa w obecnej sprawie o stwierdzenie nie- ważności czynności prawnej (propozycji przeniesienia) zmieniła powództwo i w miej- sce pierwotnego żądania stwierdzenia nieważności czynności prawnej wniosła o uznanie wypowiedzenia (propozycji przeniesienia) za bezskuteczne. Funkcjonariusz celny jest również pracownikiem rozumieniu art. 2 k.p. i w konsekwencji przepisy prawa pracy winny mieć w sprawie zastosowanie. Propozycja przeniesienia była czynnością prawną porównywalną do wypowiedzenia zmieniającego i można ją za- kwestionować w postępowaniu przed sądem pracy na podstawie art. 82 ustawy o 4 Służbie Celnej. Roszczenie to powstało w chwili gdy nie wydano jeszcze żadnej de- cyzji administracyjnej, która mogła być zaskarżona. Jednocześnie roszczenie to wskutek wydania takiej decyzji nie wygasło, a co najwyżej nie może być uwzględ- nione na podstawie art. 45 § 2 k.p. Błędne było stanowisko zaskarżonego wyroku co do braku interesu prawnego w dochodzeniu powództwa o ustalenie, bowiem zakres możliwego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny nie pokrywa się z zakresem możliwego i niezależnego orzeczenia Sądu Pracy w oparciu o art. 45 § 2 k.p. Na tej podstawie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpo- znania. Pozwana Izba Celna w Katowicach wniosła o oddalenie kasacji i zasądzenie kosztów. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: W sprawie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, stąd pozew podlegał odrzuceniu a nie merytorycznemu rozpoznaniu. Całkowicie nieuprawnione było twierdzenie powództwa, powtórzone w kasacji, że pełniący służbę funkcjonariusz celny jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Już z samej ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. (dalej jako ustawa o S.C.) wyraźnie wynika, że stosunek służby funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym a nie sto- sunkiem pracy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r., K 1/04 OTK-A 2004 nr 9, poz. 93 i z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03 OTK-A 2004 nr 11, poz. 118). Podjęta w kasacji próba przeciwnej argumentacji nie jest uzasadniona. Z akt osobowych powódki wynika, że stała się funkcjonariuszem celnym po otrzymaniu propozycji pełnienia służby na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o S.C., co zgodnie z art. 92 tej ustawy powodowało, że dotychczasowy stosunek pracy prze- kształcił się w stosunek służby z dniem mianowania, które otrzymała. Mimo zarzutu strony pozwanej o braku dopuszczalności drogi sądowej Sądy pierwszej i drugiej in- stancji przyjmowały, że droga sądowa w sprawie wynikała z przepisu art. 82 w związku z art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym drugim przepisem funkcjo- nariusz celny ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w wypadku decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy po decyzji o zwol- nieniu ze służby, przeniesieniu albo zleceniu wykonywania innych obowiązków, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służ- 5 bowych. Natomiast zgodnie z art. 82 tej ustawy spory o roszczenia ze stosunku służ- bowego funkcjonariuszy celnych w sprawach niewymienionych w art. 81 ust. 1 roz- patruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z przepisu art. 82 ustawy o S.C. wcale nie wynika, że taka sprawa staje się sprawą z zakresu prawa pracy przez to, że rozpatruje ją sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, gdyż dalej jest sprawą o roszczenie ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Tym samym, ta szczególna regulacja nie pozwala również pozytywnie stwierdzić, że z samego odesłania do rozpoznania określonych sporów przez sąd właściwy w sprawach z za- kresu prawa pracy, każda sprawa funkcjonariusza celnego staje się sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 k.p.c. Z tą regulacją natury procesowej łączy się prawo materialne, które również nie uzasadniało rozpoznania sprawy przed sądem pracy. Przede wszystkim należało zwrócić uwagę, że zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego mo- gła nastąpić na podstawie samej ustawy o Służbie Celnej bez szczególnej regulacji z art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można - gdy wymagają tego ważne względy służ- bowe - przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. W przypadku odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia funkcjonariusz celny podlega zwolnieniu ze służby (art. 25 ust. 1 pkt 9). Szczególna regulacja art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., zgodnie z którą funk- cjonariusz celny mógł otrzymać propozycję przeniesienia, w przypadku odmowy lub równoznacznego z odmową niezłożenia oświadczenia, również stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 32 ust. 6 pkt 2). Cel tej regulacji doty- czył niewątpliwie alokacji kadr służby celnej związanej z przewidywanym przystąpie- niem Polski do Unii Europejskiej, jak również wynikał z likwidacji urzędów, a tu nie jest kwestionowane, że Izba Celna w C. uległa likwidacji z dniem 1 listopada 2003 r. (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, Dz.U. Nr 43, poz. 392 i jego zmiana rozporządzeniem z dnia 22 października 2003 r., Dz.U. Nr 184, poz. 1800). Różnica pomiędzy rozwiązaniem wynikającym z art. 32 ustawy z 27 czerwca 2003 r. a przeniesieniem służbowym w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej polega na tym, że w pierwszej regulacji nie ma władczej decyzji o przeniesieniu a jedynie jest propozycja przeniesienia pomiędzy jednostkami. Taka propozycja nie oznacza jednak, że była to czynność prawna w rozumieniu art. 56 k.c., gdyż jej ce- 6 lem nie było wywołanie określonych skutków w sferze prawa cywilnego. Złożona przez dyrektora Izby Celnej propozycja przeniesienia była oświadczeniem woli, które miało w zamierzeniu osiągnąć taki sam skutek jak decyzja o przeniesieniu służbo- wym. Odmowa zaś przyjęcia propozycji w skutku prowadziła również do zwolnienia ze służby. Takie też jest faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji o zwolnieniu po- wódki ze służby po odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia (art. 107 k.p.a.). Przyczyną i podstawą decyzji zwalniającej ze służby była odmowa przyjęcia propo- zycji przeniesienia, co oznacza, że to zdarzenie określa przedmiot sprawy admini- stracyjnej. Tam zaś gdzie sprawa jest sprawą administracyjną to nie może być w za- kresie tego samego przedmiotu rozpoznawana przez sąd powszechny jako sprawa cywilna. Inaczej ujmując, propozycja przeniesienia podjęta na podstawie art. 32 ustawy z 27 czerwca 2003 r. nie była działaniem w sferze stosunku cywilnoprawnego (pracowniczego). Była zdarzeniem prowadzącym do zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego, co nie oznacza, że jej prawna ocena mogła być samodzielna i nastąpić w oderwaniu od skutku jaki spowodowała, czyli zwolnienia ze służby. Była to więc sprawa w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, gdyż propozycja przeniesienia pomiędzy jednostkami stanowiła etap postępowania administracyjnego zmierzającego do zmiany warunków pełnienia służby, a odmowa podjęcia tej propozycji ostatecznie doprowadziła do zwolnienia funkcjonariusza cel- nego ze służby. Powództwo (sprawa) nawet przy koncepcji szeroko rozumianego roszczenia procesowego nie mogła zostać przyjęta jako sprawa sądowa, a po jej przyjęciu pro- wadzona, gdyż jej przedmiot podlegał ocenie jako sprawa wynikająca z decyzji admi- nistracyjnej o zwolnieniu ze służby w rozumieniu art. 81 ustawy. Przeciwne stanowi- sko jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby prowadzić do sprzecznych rozstrzygnięć sądu pracy i sądu administracyjnego. Powództwo w twierdzeniu i żądaniu zakładało przecież, że propozycja przeniesienia nie mogła wywrzeć żadnego prawnego skutku. Pozew nawet literalnie określa, że chodziło o stwierdzenie nieważności czynności prawnej „mającej na celu obejście ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej”. Nie było także uprawnione opieranie powództwa na przepisie art. 189 k.p.c., gdyż dotyczy pozytywnego ustalenia stosunku prawnego lub prawa w sferze prawa cywil- nego. Powództwo takie obejmuje „inne sprawy”, gdy przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1) stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ustawa o Służbie Celnej sprawę dotyczącą przeniesienia służbowego lub zwolnienia ze służby funkcjonariu- 7 sza celnego wyraźnie kwalifikuje jako sprawę administracyjną, w której przysługuje jedynie skarga do sądu administracyjnego. Zastosowanie miał zatem jedynie przepis art. 81 ustawy o Służbie Celnej, który wykluczał stosowanie art. 82 tej ustawy i wyłą- czał drogę sądową przed sądem powszechnym (art. 2 k.p.c.). Z tych motywów droga sądowa w sprawie była niedopuszczalna i pozew wi- nien zostać odrzucony, dlatego Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji na mocy art. 39316 k.p.c. w związku z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego … (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98). O kosz- tach orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c. ========================================