I PZP 3/08

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2007 r., II SA/Go 580/07 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Z. G. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywa- cyjnego, funkcjonalnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wyna- grodzenia. Na ten właśnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzo- wie Wielkopolskim z 24 października 2007 r., II SA/Go 580/07, powołał się pozwany w uzasadnieniu apelacji wniesionej w analizowanej sprawie w celu wykazania nie- jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii wykładni § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Ten wyrok został powołany również przez Sąd Okręgowy w uzasadnieniu pytania praw- nego. Nie jest rzeczą Sądu Najwyższego dbanie o jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych - jest to kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając jednak na względzie dwa różne (odmienne) stanowiska Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego dotyczące tej samej kwestii, która stała się przedmiotem przedstawione- go przez Sąd Okręgowy zagadnienia prawnego, można jedynie stwierdzić, że w uza- sadnieniu wyroku z 12 marca 2008 r., I OSK 19/08, Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie odwołał się do wcześniejszych (licznych przecież) wyroków tego Sądu (choćby do przytoczonych powyżej wyroków z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, z 10 października 2007 r., I OSK 1194/07, z 12 października 2007 r., I OSK 1235/07 i z 19 października 2007 r., I OSK 1366/07), w których został sformułowany odmienny pogląd, oraz nie przedstawił argumentów prawnych, które spowodowały odejście od utrwalonego już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, że nauczyciele przedszkolni, którym powierzono sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym, są objęci zakresem zastosowania § 5 pkt 2 lit. a roz- porządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. W uza- sadnieniu wyroku z 12 marca 2008 r., I OSK 19/08, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do następującego stwierdzenia: „przepis § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że do uzyskania dodat- 16 ku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrek- tora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyj- nej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej „szkołą”, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu, ponieważ zawarte w nim wyliczenie ma charakter wyczerpujący, a nie przykładowy. Oznacza to, że nie można przyznać dodatku funkcyjnego nauczy- cielom zajmującym inne stanowiska lub sprawującym inne funkcje, niż wymienione w cytowanym przepisie rozporządzenia.” Z przytoczonego stwierdzenia wynikałoby, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał w omawianym wyroku, iż określenie „wycho- wawca klasy” jest jednoznaczne i obejmuje tylko nauczyciela pełniącego funkcję wy- chowawcy klasy w szkole, a nie obejmuje nauczyciela przedszkola. W ocenie Sądu Najwyższego jest to pogląd nietrafny. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008 r., I OSK 19/08, stanowiący widoczne odstępstwo od utrwalonej wcześniej linii orzecznictwa tego Sądu i powodujący powstanie rozbieżności w tym orzecznictwie, nie zawiera tego rodzaju argumentów merytorycznych, które przemawiałyby za słusznością odstąpie- nia od wcześniej prezentowanych poglądów oraz podważałyby argumenty, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, z 10 października 2007 r., I OSK 1194/07, z 12 października 2007 r., I OSK 1235/07 i z 19 października 2007 r., I OSK 1366/07, uzasadnił stanowisko, że nauczyciele przedszkolni, którym powierzono sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym, są objęci zakresem zastosowania § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Mi- nistra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Nie zawiera też argu- mentów, które wymagałyby rozważenia (odniesienia się do nich) w niniejszej anali- zie. Zdaniem Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, z 10 października 2007 r., I OSK 1194/07, z 12 października 2007 r., I OSK 1235/07 i z 19 października 2007 r., I OSK 1366/07, wszechstronnie rozważył argumenty wspierające taką wykładnię § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., zgodnie z którą pojęcie „wychowawca klasy” użyte w tym przepisie obejmuje także nauczyciela przedszkolnego, któremu powierzono sprawowanie opieki wychowaw- czej nad oddziałem przedszkolnym. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny 17 przekonująco uzasadnił, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. przemawia za uznaniem, że użyte w tym przepisie określenie „wychowawca klasy” obejmuje także nauczyciela przedszkolnego, któremu powierzono sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na podstawie § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Na- rodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., wydanego na podstawie art. 30 ust. 5, art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, do dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Ani w ustawie Karta Nauczyciela, ani w ustawie o systemie oświaty nie zostały zdefiniowane określenia „wychowawca klasy” i „klasa”. Te określenia nie zostały zdefiniowane także w samym rozporządzeniu, mimo że wiąże ono prawo do dodatku funkcyjnego ze sprawowaniem funkcji wychowawcy klasy. Zgodnie art. 3 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, ilekroć w tej ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliż- szego określenia - rozumie się przez to zarówno nauczycieli zatrudnionych w szko- łach, jak i nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty i wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Edu- kacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) uzasadnia wnio- sek, że określenia „klasa”, „oddział” i „grupa” są synonimami, a przez pojęcie „klasa” należy rozumieć również oddział przedszkolny. Okoliczność, że zwyczajowo w szkołach używa się dla określenia uczniów pobierających naukę na tym samym po- ziomie edukacyjnym terminu „klasa”, a w przedszkolach - „oddział”, nie może (w związku z pominięciem w ustawie Karta Nauczyciela definicji tych pojęć) pozbawiać wychowawców zatrudnionych w przedszkolach prawa otrzymywania dodatku funk- cyjnego z tytułu wychowawstwa oddziału przedszkolnego (wyrok NSA z 19 paździer- nika 2007 r., I OSK 1366/07). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że obowiązki spoczywające na nauczycielu, któremu powierzono funkcję wychowaw- cy klasy w szkole, oraz obowiązki spoczywające na nauczycielu, któremu powierzo- no sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym, nie są na tyle różne, aby upoważniały do różnicowania tych nauczycieli, gdy chodzi o prawo do dodatku funkcyjnego (wyrok NSA z 10 października 2007 r., I OSK 1194/07). Na- czelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest uzasadniony pogląd reprezentowany przez organy nadzoru, że funkcja wychowawcy klasy w szkole jest ściśle związana z 18 wykraczającym poza realizację programu nauczania zakresem zadań i obowiązków nauczyciela, natomiast zadania i obowiązki opiekuńczo-wychowawcze nauczyciela w przedszkolu nie należą do jego zajęć i obowiązków dodatkowych, lecz stanowią część zadań i obowiązków wynikających z charakteru pracy nauczyciela przedszkol- nego. Analiza zadań wychowawcy oddziału przedszkolnego dowodzi, że ma on do- datkowe obowiązki. Są nimi, między innymi, utrzymywanie kontaktów z rodzicami, współdziałanie z poradniami specjalistycznymi, prowadzenie kart obserwacji dzieci, prowadzenie dziennika obecności, organizowanie wycieczek, zebrań. Są to zadania analogiczne do tych, jakie mają wychowawcy klas. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, podziela powyższą argumentację zawartą w powołanych wyro- kach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W regulacjach prawnych wynagrodzeń nauczycieli poprzedzających analizowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodo- wej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. dodatek „za wychowawstwo klasy” przysługi- wał zarówno nauczycielom w szkołach, jak i nauczycielom w przedszkolach. Anali- zowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. utrzymało ten dodatek i określiło tak samo jak poprzednio, że przysługuje on z tytułu sprawowania funkcji „wychowawcy klasy”. Dokonanie zmiany zakresu pod- miotowego osób uprawnionych do tego dodatku - i wyłączenie z tego zakresu nau- czycieli przedszkolnych sprawujących funkcję wychowawcy oddziału przedszkolnego - wyłącznie w drodze nowej interpretacji prawa, dokonanej przez Ministerstwo Edu- kacji Narodowej oraz organy nadzoru (wojewodów), którym przysługuje uprawnienie kwestionowania podjętych przez rady gmin uchwał określających w drodze regulami- nu stawki dodatków funkcyjnych, należałoby uznać za sprzeczne z zasadami demo- kratycznego państwa prawnego, do których należą zasada zapewnienia zaufania obywateli do stanowionego prawa i zasada pewności prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd Najwyższy udzielił na przedsta- wione pytanie prawne odpowiedzi ujętej w sentencji uchwały. ========================================