I PZP 13/95

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 1995 r. Sąd I instancji stwierdził swoją niewła- ściwość i przekazał sprawy do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji. Zdaniem tego Sądu roszczenia powodów nie są sprawami ze stosunku pracy, o których mowa w art. 476 § 1 k.p.c., ponieważ funkcjonariusze policji nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 k.p. Rozpoznając zażalenia powodów, domagających się uchylenia zaskarżonych postanowień i przekazania spraw do rozpoznania Sądowi I instancji, Sąd Wojewódzki- -Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie powziął poważne wątpliwości prawne przedstawione we wstępnej części uchwały. W uzasadnieniu postanowienia Sąd II instancji wskazał na rozbieżność między ustalonym orzecznictwem Sądu Naj- wyższego przyjmującym niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w odniesieniu do roszczeń pieniężnych funkcjonariuszy służb mundurowych i uznającym ścisły związek między roszczeniem głównym o zapłatę i roszczeniem ubocz- nym o odsetki a stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale Trybunału z dnia 25 stycznia 1995 r., stanowiącej powszechnie obowiązującą wykładnię prawa, dopuszczono bowiem dochodzenie, między innymi przez funkcjonariuszy Policji, przed sądem powszechnym - na podstawie art. 481 § 1 k.c. - odsetek z tytułu niewypłacenia uposażenia w terminie. Zdaniem Sądu II instancji istnieje możliwość przyjęcia, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter administracyjny w zakresie warunków zatrudnienia, a w zakresie świadczeń pieniężnych nosi on cechy stosunku pracy, co umożliwiałoby tym funkcjonariuszom - poprzez art. 5 k.p. - dochodzenie roszczeń pieniężnych przed sądami pracy. Zajęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby rózne drogi dochodzenia roszczeń pieniężnych przez funkcjonariuszy Policji. Do spraw o uposażenie właściwa byłaby droga administracyjna i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dochodzenie odsetek od tego uposażenia mogłoby nastąpić przed sądem powszechnym. Powstają w tym zakresie także dalsze wątpliwości, czy sprawy o odsetki od uposażenia należą do właściwości sądu pracy, czy wydziału cywilnego sądu powszechnego, albowiem obie te jednostki rozpoznają sprawy cywilne (art. 1 k.p.c.). Prokurator wniósł o udzielenie negatywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, co czyni bezprzedmiotowym pytanie drugie. W odniesieniu do trzeciego pytania wniósł o odmówienie udzielenia odpowiedzi, ewentualnie o wskazanie, że sądem właściwym do rozpoznania sprawy o odsetki jest sąd cywilny. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie przedstawionych zagadnień prawnych wymaga rozważenia dwóch kwestii: prawa funkcjonariusza Policji do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia oraz związania Sądu Najwyższego i sądów powszechnych wykładnią Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 (Dz. U. Nr 14, poz. 67). W uchwale Trybunału Konstytucyjnego, wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.) stwierdzono, że: "niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462), stanowi opóźnienie się ze spełnie- niem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywil- nego żądanie odsetek przed sądem powszechnym." W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie wykładni językowej nie można usunąć wątpliwości, na ile odrębności stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej dopuszczają lub wykluczają możliwość dochodzenia roszczeń za opóźnioną zapłatę uposażenia. Ustalając powszechnie obo- wiązującą wykładnię należy uwzględnić konstytucyjną zasadę prawa do pracy ro- zumianą jako "prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy" (art. 68 Konstytucji). Zatrudnienie oznacza wykonywanie stałej pracy za regularnym wynagrodzeniem. Konstytucyjne rozumienie zatrudnienia obejmuje wszelkie stosunki prawne oparte z jednej strony na stałym świadczeniu usług, z drugiej zaś na regularnym wynagrodzeniu. Zatrudnieniu jako wartości konstytucyjnej odpowiada ochrona konstytucyjna, z uwzględnieniem w szczególności prawa do sądu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest bezsporne, że stosunki służbowe fun- kcjonariuszy Policji, UOP i SG mają charakter administracyjny. Specyficzność regulacji tych stosunków oznacza odstępstwo od zasad ogólnych tylko w takim zakresie w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na szczególne potrzeby tych stosunków służbowych. W zakresie, w jakim pragmatyki regulujące te stosunki służbowe nie zawierają szczególnych regulacji, stosuje się powszechnie obowiązujące zasady. Skutkiem prawnego obowiązku płatności uposażeń z góry jest to, że w razie opóźnienia się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzycielowi przys- ługuje roszczenie o odsetki (art. 481 § 1 k.c.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie byłoby zrozumiałe wyłączenie drogi cywilnoprawnej z tytułu nieterminowej zapłaty uposażenia także ze względu na przysługiwanie odsetek w odniesieniu do zobowiązań podatkowych. W razie nadpłaty podatku, ceł czy innych zobowiązań publicznoprawnych można dochodzić ich zwrotu w drodze cywilnoprawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Według Trybunału Konstytucyjnego nie można odmówić słuszności argumentom stwierdzającym - w zakresie prawa do odsetek - dyskryminację funkcjonariuszy służb mundurowych w porównaniu z pracownikami mianowanymi, np. sędziami i prokuratorami. Dla tych pracowników mianowanych dla dochodzenia roszczeń jest określona w ustawach droga sądowa, natomiast nie jest ona przewidziana w prag- matykach dotyczących służb mundurowych. Mając na uwadze konieczność uwzględ- nienia racjonalności ustawodawcy przy dokonywaniu wykładni prawa Trybunał Kons- tytucyjny stwierdził, że nie można z braku regulacji o drodze sądowej dla służb mun- durowych wyciągać wniosku, że ustawodawca chciał - nie wyrażając jednak swej woli wprost - potraktować tę grupę nierówno w stosunku do innych grup pracowników mia- nowanych. Prawo do sądu jest bowiem jednym z fundamentalnych założeń demo- kratycznego państwa prawnego i brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Prawo do sądu nie może być rozumiane tylko formalnie, jako dostępność drogi sądowej, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Rzeczywisty charakter ochrony sądowej oznacza między innymi prawo dochodzenia przez uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację roszczeń. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nieterminowość spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia i dodatków o charakterze stałym stanowi "zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym". Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowo-administracyjna nie byłaby wystarczająca, bowiem sąd administracyjny spra- wuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje środkami pozwa- lającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach zachodzi właściwość NSA pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje więc przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszech- nych. Będące przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego przepisy art. 105 i 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowią, co następuje: "Art. 105. Uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry. Minister Spraw Wewnętrznych może określić, które dodatki o charakterze stałym są płatne z dołu. Art. 78. Okres służby policjanta traktuje się jako pracę w szczególnym charakte- rze w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego, z których wynika, że funkcjonariusze Policji nie mogą skutecznie dochodzić przed sądem powszechnym odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia i dodatków do uposażenia. W tym zakresie należy w szczególności wskazać na trzy orzeczenia Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 5 września 1991 r., I PRN 39/91 (OSP 1992 z. 5 poz. 118) przyjęto, że: "Funkcjonariusz Policji może dochodzić roszczeń ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym w drodze administracyjnoprawnej. Do decyzji ostatecznych w tego rodzaju sprawach stosuje się przepis art. 196 § 1 k.p.a. o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W związku z istnieniem tej drogi postępowania wyłączona jest dopuszczalność dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego policjanta przed sądem pracy." Według uchwały z dnia 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123): "Droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna". Takie samo stanowisko zajęto w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNCP 1993 z.9 poz. 141), według której: "Rozpoznanie sprawy o roszczenie pieniężne funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, wynikające ze stosunku służbo- wego, należy do właściwości organu administracyjnego". Policjant nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz jest funkcjonariu- szem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek oraz do kodeksu postępowania cywilnego w zakresie dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w odniesieniu do tego uprawnienia. Prawo do odsetek istnieje wtedy, gdy przepis je ustanawia. Pracownik ma prawo do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty wynagrodzenia dlatego, że art. 300 k.p. w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy odsyła do odpowiedniego stoso- wania przepisów kodeksu cywilnego (art. 481 k.c.). Właściwość sądu powszechnego - sądu pracy wynika wprost z art. 1 k.p.c. Natomiast w powołanym w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego przykładzie obywatel ma prawo do odsetek z tytułu nadpłaty podatku, gdyż ustanawia je art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 108, poz. 486 ze zm.). Nadpłata może być zwrócona wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej organu podatkowego, a nie może być dochodzona przed sądem powszechnym. Od decyzji organów podatkowych strona może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 196 § 1 k.p.a.), co odpowiednio zabezpiecza jej interesy w zakresie zwrotu nadpłaty i odsetek z tego tytułu. Postępowanie przed tym Sądem zapewnia także należytą ochronę prawa funkcjonariusza Policji do wynagrodzenia. Jeżeli więc istnieje przepis prawa administracyjnego przyznający obywatelowi pewne uprawnienie, to postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zapewnia mu dostateczną ochronę i jest zgodne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Nie ma wówczas potrzeby tworzenia nietrafnej konstrukcji zdarzenia cywilnoprawnego polegającego na nieterminowym wykonaniu obowiązku będącego elementem stosunku administracyjnoprawnego. Kodeks cywilny reguluje bowiem stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1). Niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego nie mieści się w tej regulacji, nie staje się zdarzeniem cywilnoprawnym także wtedy, gdy przedmiotem zobowiązania jest świadczenie pieniężne (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNCP 1993 z. 10 poz. 174). Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyżej cytowanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92, w myśl którego nie stanowi dyskryminacji funkcjonariuszy służb mundurowych nieprzyznanie im niektórych uprawnień właściwych dla stosunków cywilnoprawnych. Ustawodawca przyznał im bowiem, mając na względzie zasady słuszności, szereg innych uprawnień i uprzywi- lejowanych świadczeń w zamian za ich trudną pracę i niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia. Pozostając przy terminie zapłaty uposażenia należy dodać, iż w tym zakresie funkcjonariusze służb mundurowych są uprzywilejowani, gdyż otrzymują uposażenie z góry, a wynagrodzenie pracowników - poza nielicznymi wyjątkami - płatne jest po wykonaniu pracy (art. 80 k.p.). Zgodnie z art. 33a ust. 1 Konstytucji "Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych naczelnych oraz centralnych organów państwowych, a także ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw". Natomiast przepis art. 62 Konstytucji stanowi, że "Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom". Powstaje więc zagadnienie, czy podległość sędziów ustawom można i należy rozumieć w ten sposób, że podlegają oni także ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustaw lub też - patrząc od drugiej strony na to zagadnienie - czy przepis art. 33a ust. 1 Konstytucji jest, obok przepisu art. 62 Kons- tytucji, drugim przepisem wprowadzającym podległość sędziów, w tym przypadku wykładni ustaw ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wypowiada się przeciwko tym możliwościom. Praktycznie omawiana kwestia jest istotna tylko w tych sporadycznych sytuacjach, w których sąd nie podziela poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w sentencji uchwały ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy. Z reguły bowiem - ze względu na autorytet Trybunału - wykładnia ustalona przez ten organ jest stosowana przez sądy. Podstawowy argument przemawiający za przyjętym stanowiskiem wynika ze stwierdzenia w art. 62 Konstytucji wyłącznej podległości sędziego ustawie. Wykładnia językowa tego przepisu wyłącza możliwość stwierdzenia podległości sędziego aktom normatywnym niższego rzędu (jeżeli są one sprzeczne z ustawą) oraz wykładni ustaw dokonywanej przez organy pozasądowe (por. glosę A. Zielińskiego do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1993, III CZP 68/92, OSP 1994 z. 2 poz. 26). Powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw wiąże w granicach przewidzianych w Konstytucji. Wiąże ona organy państwa obowiązane do przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 Konstytucji), gdyż w tym przypadku nie jest określona ranga przepisów wiążących te organy. Inaczej Konstytucja określa podległość sądów prawom Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczając ją tylko do ustaw. Jest niewątpliwe i powszechnie uznane, że podlegając tylko ustawie - w tym ustawie konstytucyjnej - sąd nie jest związany aktem podustawowym w takim zakresie, w jakim wykracza on poza upoważnienie wynikające z ustawy lub jest z nią sprzeczny. Niezwiązanie sądów powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw wynika także z art. 1 Małej Konstytucji stanowiącego między innymi, że organami Państwa w zakresie władzy sądowniczej są niezawisłe sądy. Wykładnia prawa jest bowiem zasadniczym elementem władzy sądowniczej. Sąd tylko wtedy jest związany wykładnią prawa dokonaną przez inny organ, gdy tym organem jest sąd i gdy ustawa wprowadza to związanie. Dotyczy to w szczególności sądów I-instancyjnych związanych oceną prawną sądów rewizyjnych (art. 389 k.p.c.) oraz sądów rewizyjnych przedstawiających Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości (art. 391 k.p.c.). Nie wiąże natomiast sądów powszechnych wykładnia dokonana na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13, poz. 48), zawierająca odpowiedź na tzw. abstrakcyjne pytanie prawne. Sądy powszechne stosują tę wykładnię wówczas, gdy ją podzielają - brak jest bowiem przepisu formalnie wiążącego sądy wykładnią ustaloną w tym trybie. Przeciwko związaniu sądów wykładnią ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny przemawia również porównanie zakresu podmiotów uprawnionych do zwracania się do Trybunału z pytaniami prawnymi dotyczącymi zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją (albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym) z zakresem podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. O ile bowiem z tej pierwszej możliwości - poza Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego, Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz naczelnymi i centralnymi organami administracji państwowej - mogą także korzystać składy orzekające Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów rewizyjnych (art. 25 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), to wśród podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o ustalenie omawianej wykładni prawa pominięto składy orzekające (art. 13 tej ustawy). To pominięcie sądów (składów orzekających) byłoby trudne do uzasadnienia, gdyby powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw miała je wiązać. Powinno być to rozumiane jako wyraz zamiaru ustawodawcy wyłączenia sądów (składów orzekających) spod związania tą wykładnią. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji. ========================================