I PZP 48/94

Wyrokiem z dnia 31 maja 1994 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Chełmie oddalił powództwo Leszka B. skierowane pierwotnie przeciwko Prezesowi Rady Ministrów w Warszawie (Urzędowi Rady Ministrów), a w toku procesu również przeciwko Urzędowi Wojewódzkiemu w C. o odszkodowanie. Powód wywodził swoje roszczenie z faktu pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej w C. i jako jego podstawę prawną wskazał art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagradzaniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101 ze zm.) i twierdził, że niezachowanie wymaganego przez powołany art. 25 trybu postępowania przy odwołaniu go ze stanowiska Wojewody C. naraziło go na szkodę w wysokości 1-miesięcznego wynagrodzenia za pracę. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Powód Leszek B. od dnia 27 maja 1990 r. pełnił mandat radnego Rady Miejskiej w C. Prezes Rady Ministrów powołał go z dniem 27 lipca 1990 r. na stanowisko Wojewody C. Z dniem 1 marca 1994 r. powód został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów ze stanowiska Wojewody C. Odwołanie powoda ze stanowiska nastąpiło bez uzyskania zgody Rady Miejskiej w C. Zdaniem Sądu Pracy przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie ma zastosowania do radnych powołanych na stanowiska kierownicze w państwie a takie stanowisko, będąc wojewodą, zajmował powód. Przy rozpoznawaniu rewizji przez Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie wyłoniło się zagadnienie prawne (które w ocenie tego Sądu budzi poważne wątpliwości), a mianowicie czy artykuł 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ma zastosowanie do wojewody będącego jednocześnie radnym. Na tym tle Sąd ten przytoczył tezę uchwały Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 116), w myśl której artykuł 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ma zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie powołania, zaś pracownikowi-radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p. Dla Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym porządku prawnym wojewoda jest pracownikiem, z którym nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy następuje na zasadach określonych w art. 68 i nast. k.p. Brak jest podstawy prawnej, by wojewodę traktować odmiennie i przyjmować, że pozostaje on w stosunku pracy innym, niż powstający na podstawie powołania. W szczególności nie można przyjąć, że wojewodę i jego zakład pracy (Urząd Wojewódzki) łączy stosunek służbowy - jak wywodzą w swoich pismach procesowych pozwani. W konsekwencji należałoby przyjąć, że wojewodzie jako pracownikowi a jednocześnie radnemu, w związku z odwołaniem ze stanowiska wojewody przysługuje ochrona przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym z następstwami przewidzianymi w art. 45 k.p. Zdaniem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zastosowanie wykładni art. 25 ust. 2 dokonanej przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale wskazuje, iż konieczne jest by Prezes Rady Ministrów przed odwołaniem wojewody-radnego ze stanowiska zwrócił się do właściwego organu samorządu terytorialnego o wyrażenie zgody. Sąd ten "zdaje sobie jednak sprawę z pewnej niezręczności zaistniałej sytuacji wynikającej z rangi i funkcji wchodzących w grę stanowisk i organów władzy w Państwie". Sprawa ta jego zdaniem wymaga uregulowania prawnego w odniesieniu zarówno do wojewody będącego radnym, jak również wojewody będącego posłem, przy odwoływaniu tych wojewodów ze stanowiska. W sprawie tej w odniesieniu do posła zajęła stanowisko Rada Legislacyjna i Wicemarszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (k. 17-23 a.s.). Sąd Pracy i Ubezpie- czeń Społecznych skłania się przy tym do opinii wyrażonej pośrednio przez Zespół Prawa Konstytucyjnego i Tworzenia Prawa a sprowadzającej się do tezy, że radny - podobnie poseł jak i senator - nie korzysta przy odwołaniu ze stanowiska wojewody z ochrony prawnej przewidzianej w art. 24-26 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wynika to ze szczególnego charakteru pracy i funkcji wojewody jako przedstawiciela rządu w "terenie". Podejmując uchwałę w przedstawionej mu kwestii Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Powołanie wojewody przez Prezesa Rady Ministrów jest nie tylko powierzeniem mu funkcji publicznoprawnej, mianowicie funkcji terenowego organu rządowej administracji ogólnej oraz przedstawiciela rządu na obszarze województwa (art. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.), lecz także powoduje powstanie stosunku pracy między wojewodą a urzędem wojewódzkim, który w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. jest jego aparatem pomocniczym i którym on kieruje. W tym zakresie Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i przedstawioną na jego rzecz argumentację w uchwale Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 1994 r. (I PZP 19/94, OSNAPiUS 1994 r. Nr 5 poz. 80). Prowadzi ono do wniosku, że do wojewody jako pracownika pozostającego w stosunku pracy z urzędem wojewódzkim mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy, w tym zwłaszcza przewidziane w nim normy dotyczące stosunku pracy na podstawie powołania, o ile określone elementy jego stosunku pracy nie są przedmiotem regulacji aktów prawnych o charakterze szczególnym. Konsekwencją zaś takiego stanowiska jest konieczność stosowania do wojewody także przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż nie przewiduje ona wyłączenia ustanowionej w nim ochrony trwałości stosunku pracy w odniesieniu do jakiejś grupy czy grup pracowniczych, czy to z uwagi na sposób nawiązywania z nimi stosunków pracy czy też z jakichś innych powodów. Z akt sprawy wynika, że obok poglądu, iż wojewoda nie ma statusu prawnego "opartego na stosunku pracy", nie jest "zatrudniony" przez określony zakład pracy i wobec tego pozostaje w stosunku służbowym (pojęciowo przeciwstawianym w tym kontekście stosunkowi pracy), co zdaniem Sądu Najwyższego należy odrzucić, przeciwko stanowisku zajmowanemu przez powoda przytaczane są jeszcze dwojakiego rodzaju racje. Jedna z nich, to podniesiony przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wzgląd na "pewną niezręczność zaistniałej sytuacji wynikającej z rangi i funkcji wchodzących w grę stanowisk i organów władzy w Państwie". Jest to jednakże wzgląd o charakterze pozaprawnym, raczej ideologicznym, a przy tym o tyle wątpliwej natury, że sugeruje, iż wysoka ranga stanowiska w Państwie miałaby łagodzić wymagania w zakresie stosowania w związku z jego zajmowaniem zasady praworządności, czy też stanowić jakąś przesłankę dla takiego kierunku wykładni, który prowadziłby do liberalizacji wymagań i ograniczeń przewidzianych w obowiązującym prawie, z uwagi na przyjmowane pozaprawne założenia co do obsadzania i zwalniania z wysokich stanowisk państwowych oraz - szerzej - swobody w prowadzeniu polityki kadrowej w związku z tymi stanowiskami. Co więcej, wyrażona w art. 1 Konstytucji zasada państwa prawnego przemawia wyraźnie za przyjęciem rozumowania wręcz przeciwnego, domagającego się skrupulatnego przestrzegania obowiązującego prawa, w tym także prawa pracy, pomimo tego, iż w praktyce może to do pewnego stopnia utrudniać skuteczność działania centralnych ośrodków władzy państwowej, opóźniać tempo podejmowanych przez nie decyzji czy też w jakimś zakresie przejściowo, negatywnie rzutować na ich prestiż i autorytet. Wymaganie ścisłego respektowania obowiązujących norm prawnych jest tym istotniejsze i tym ważniejsze, im decyzje podejmowane są przez organy usytuowane na wyższych szczeblach państwowej struktury organizacyjnej, w tym znaczeniu, iż im wyższy organ tym w większym stopniu jego sposób funkcjonowania jest obiektem zainteresowania innych podmiotów, w tym zwłaszcza obywateli, i w tym większym zakresie stanowi on dla nich praktyczny wzorzec do naśladownictwa. Prowadzi to do konkluzji, że "niezręczność sytuacji" polegającej na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z wojewodą, który jednocześnie jest radnym, w żadnym razie nie może stanowić podstawy dla przekreślenia wniosków wypływających z analizy obowiązujących przepisów prawa. Każe ona natomiast zastanowić się, z jednej strony, nad ewentualną zmianą dotychczasowych uregulowań prawnych, z drugiej zaś nad likwidacją praktyki, w której dopuszcza się możliwość równoczesnego pełnienia funkcji wojewody i radnego w gminie, w tym także takiej, której uchwałodawcza działalność poddana jest jego nadzorowi. Wadliwość tej praktyki, jak również niedostatki i pewne niekonsekwencje w regulacjach prawnych mających zastosowanie na tle rozpatrywanej sprawy, nie stanowią jednakże dostatecznej racji do negowania konieczności ich stosowania do odwoływanego wojewody, będącego jednocześnie radnym. Drugi z podnoszonych argumentów przeciwko korzystaniu przez odwoływanego wojewodę z ochrony przewidzianej w art. 25 ustawy o samorządzie terytorialnym wywodzony jest ze stanowiska przedstawionego przez Zespół Prawa Konstytucyjnego i Tworzenia Prawa Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów (k. 17-21). Wprawdzie stanowisko tego Zespołu wyrażone zostało w sprawie stosowania przepisów art. 24 i 26 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów ( jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 18, poz. 79) do osób na kierowniczych stanowiskach państwowych (wicewojewody), jednakże rozważany w nim problem w sensie ogólniejszym jest w istocie identyczny z tym, który stał się powodem pytania skierowanego do Sądu Najwyższego i w którym idzie nie o ochronę stosunku pracy wojewody (wicewojewody) będącego posłem (senatorem) lecz radnym, a więc nie o stosowanie przepisu art. 26 ustawy o obowiązkach i prawach posłów lecz art. 25 ustawy o samorządzie terytorialnym. W stanowisku Zespołu Rady Legislacyjnej przyjęto w szczególności, że przepis przewidujący ochronę trwałości stosunków pracy posłów, mimo że nie wprowadza żadnych zastrzeżeń, nie jest normą nie dopuszczającą wyjątków. Przyjmując, że ustawa o obowiązkach i prawach posłów i senatorów - to lex generalis, w zakresie ochrony trwałości stosunku pracy, za legis specialis uznać należy - "jak się zdaje" (jak pisze się w stanowisku Zespołu) - całokształt norm tworzących status prawny osób powołanych na kierownicze stanowiska państwowe (włącznie z normami konstytucyjnymi). Argument ten, w ocenie Sądu Najwyższego, trudno uznać za trafny, gdyż sprowadza się on do generalnego stwierdzenia, iż regulacje dotyczące statusu wojewody w całym swoim kompleksie stanowią unormowania szczególne względem przepisu art. 26 ustawy o obowiązkach i prawach posłów. Poza ogólnym stwierdzeniem brak tu bliższego uzasadnienia na czym ten szczególny charakter uregulowań statusu wojewody miałby polegać oraz czy w istocie jest to regulacja szczególna względem art. 26 wspomnianej ustawy, zwłaszcza, iż jednemu przepisowi przeciwstawia się "całokształt norm" tworzących status prawny osób powołanych na kierownicze stanowiska państwowe, co raczej nasuwa myśl, iż - jeżeli już - to właśnie ten przepis jest przepisem szczególnym względem "całokształtu norm", o którym mowa. Przyjmując tok rozumowania przedstawiony przez Zespół Rady Legislacyjnej należałoby dojść do wniosku, że analizowany przepis nie mógłby być stosowany także i do innych grup pracowników korzystających ze szczególnego statusu prawnego, takich np. jak pracownicy powoływani na stanowiska, a to oznaczałoby właściwie przekreślenie sensu posłużenia się przez ustawodawcę w przepisie art. 26 ustawy o obowiązkach i prawach posłów, a także w art. 25 ustawy o samorządzie terytorialnym, ogólnym pojęciem stosunku pracy w miejsce np. umowy o pracę. Za interpretacją odrzucającą możliwość stosowania przepisu art. 26 ustawy o obowiązkach i prawach posłów [uzależniającego odwołanie posła-wojewody (wice- wojewody) od zgody Prezydium Sejmu] do posłów i senatorów pełniących kierownicze stanowiska państwowe, zdaniem Zespołu Rady Legislacyjnej, przemawiają także ważne względy konstytucyjne natury systemowej. Skoro bowiem w rozpatrywanym przypadku chodzi o możliwość odwołania posła z piastowanego przezeń jednocześnie stanowiska wicewojewody, to nie sposób nie zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej oznacza wojewodę mianem organu administracji rządowej oraz przedstawiciela rządu w województwie; zasady te konkretyzuje ustawodawstwo zwykłe. Powoływanie na stanowiska w administracji rządowej i odwoływanie z tych stanowisk należy do kompetencji premiera rządu, stanowi zatem istotne ogniwo polityki personalnej rządu i jego organów i żadna norma konstytucyjna nie daje podstaw do sądzenia, że w realizacji tych swoich, konstytucyjnych co do istoty kompetencji rząd mógłby być w drodze ustawodawstwa zwykłego ograniczony i to na rzecz takiego pozakonstytucyjnego organu jakim jest Prezydium Sejmu. W obowiązującym porządku konstytucyjnym nie mieści się taka sytuacja, w której Prezydium Sejmu mogłoby - w drodze aktów wiążących - w politykę tę wkraczać. W konkluzji tych wywodów Zespół Rady Legislacyjnej stwierdza, iż "wydaje się zatem, iż taka wykładnia art. 26 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, która by uznała prawo Prezydium Sejmu do niewyrażania zgody na odwołanie wicewojewody przez Prezesa Rady Ministrów - musiałaby być w drodze wykładni systemowej, uznawana za sprzeczną z Konstytucją". W ocenie Sądu Najwyższego również przytoczona tu argumentacja, odwołująca się do porządku konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę. W myśl art. 69 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) wojewoda jest organem administracji rządowej oraz przedstawicielem Rady Ministrów w województwie (ust. 1), zaś tryb powoływania i odwoływania, a także zakres działania wojewodów określa ustawa (ust. 2). Z przepisów tych wynika, że tryb powoływania i odwoływania wojewodów pozostawiony został ustawodawstwu zwykłemu. Brak więc podstaw do twierdzenia, że to Konstytucja przesądza o tym, jaki to ma być tryb, chyba że jej przepisy interpretuje się w sposób arbitralny, a w każdym razie nadmiernie rozciągliwy, uznając za reguły konstytucyjne normy, które w Konstytucji nie zostały wysłowione. Uznanie pewnej swoistości wykładni norm Konstytucji - co skądinąd jest wątpliwe - nie może prowadzić jednakże do akceptacji zupełnej dowolności stosowanych w niej reguł, negliżowania brzmienia jej przepisów i wywodzenia z niej zasad, których nie da się wprawdzie z niej odczytać, lecz które z jakichś względów w danym momencie w ocenie interpretatora są istotne i które wobec tego ogłasza się, jako zasady konstytucyjne. W myśl art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Przepis ten łączy wymaganie uzyskania zgody rady gminy jedynie z rozwiązaniem stosunku pracy i pod tym względem różni się istotnie np. od przepisu art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.), w którym powinność uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej połączona została nie tylko z rozwiązaniem, ale i wypowiedzeniem stosunku pracy. Oznacza to tym samym, że obowiązek uzyskania zgody rady gminy w związku z odwołaniem wojewody przez Prezesa Rady Ministrów nie dotyczy samego odwołania, które może - w zależności od woli organu odwołującego - wywołać natychmiastowy skutek w sferze dotyczącej pełnienia funkcji wojewody (jako organu administracji państwowej i reprezentanta rządu) i jednocześnie jest aktem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, chyba że odwołanie następuje z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 k.p. (art. 70 § 2 i 3 k.p.). Tylko wtedy, gdy odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, a więc następuje z przyczyn wymienionych w art. 52 lub 53 k.p. wymaganie zgody na rozwiązanie stosunku pracy praktycznie staje się - z uwagi na zbieżność w czasie - równocześnie zgodą na odwołanie ze stanowiska, choć ściśle biorąc i tu nie idzie o pozbawienie funkcji lecz o rozwiązanie stosunku pracy. Natomiast w typowych przypadkach odwołania ze stanowiska wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie oraz różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz sfery węziej rozumianego stosunku pracy. Zgoda na pozbawienie wojewody stanowiska przez odwołanie go z niego nie jest wymagana przez przepis art. 25 ustawy o samorządzie terytorialnym. Natomiast wymagana jest na rozwiązanie z wojewodą stosunku pracy i w następstwie tego może nastąpić później, w okresie wypowiedzenia, byleby przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy. Prezes Rady Ministrów nie jest więc w zasadzie krępowany w możliwości natychmiastowego - bez zgody rady gminy - pozbawienia wojewody kompetencji przysługujących mu z racji zajmowanego stanowiska. Ochronie podlega jedynie jego stosunek pracy powstały w wyniku powołania go na stanowisko, nie zaś samo stanowisko. Dla jego rozwiązania - gdy wojewoda jest jednocześnie radnym - niezbędna jest zgoda rady gminy, której brak nie pociąga przy tym za sobą bezwzględnej nieważności czynności prawnej, która ma do tego rozwiązania prowadzić (odwołania w jego aspekcie odnoszącym się do skutków wywołanych w sferze wąsko ujętego stosunku pracy). Tym samym trudno tu mówić o jakimś ograniczeniu swobody prowadzenia polityki personalnej przez Prezesa Rady Ministrów względem wojewodów, a w szczególności w zakresie tego, czy określone funkcje wojewody na danym terenie będą wykonywane przez tę lub inną osobę. Naruszenie przez Prezesa Rady Ministrów przepisu gwarantującego ochronę przed rozwiązaniem stosunku pracy wojewodzie sprawującemu mandat radnego uzasadnia jego roszczenia odszkodowawcze, nie uzasadnia natomiast roszczenia o przywrócenie na stanowisko, gdyż wymaganie uzyskania uprzedniej zgody rady gminy dotyczy jedy- nie rozwiązania stosunku pracy a nie zgody na dokonanie aktu odwołania ze stanowiska, jako czynności pozbawiającej wojewodę kompetencji wynikających z przypisania mu roli organu administracji państwowej i reprezentanta rządu. Innymi słowy, skoro przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ustanawia wymaganie uzyskania uprzedniej zgody rady gminy jedynie na rozwiązanie stosunku pracy, to oznacza to, iż nie odnosi się ono do aktu odwołania jako czynności pozba- wiającej wojewodę stanowiska, a wobec tego odwołanie dokonane bez tej zgody nie narusza w tym zakresie obowiązującego porządku prawnego, skutkiem czego wojewo- dzie nie przysługuje roszczenie o przywrócenie go na zajmowane stanowisko, czy jakaś inna droga, która mogłaby prowadzić do restytucji jego kompetencji jako organu administracji państwowej i reprezentanta rządu. W konkluzji powyższych rozważań należy jeszcze raz podkreślić, że brak jest dostatecznych przesłanek, by negować pracowniczy charakter statusu prawnego woje- wody. Brakuje również podstaw dla twierdzenia, że ochrona stosunku pracy przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym doznaje wyjątku w przypadku dotyczącym stosunku pracy wojewody. Sam przepis art. 25 ust. 2 tej ustawy takiego wyjątku nie przewiduje, podobnie jak i nie ustanawiają go jakieś inne przepisy obowiązującego prawa, łącznie z przepisami konstytucyjnymi. W konsekwencji brakuje też podstaw do negowania konieczności przestrzegania wymagania przewidzianego we wspomnianym przepisie, gdy w wyniku odwołania wojewody dochodzi do rozwiązania z nim stosunku pracy. Wymaganie uzyskania zgody rady gminy polega jednakże nie na wyrażeniu jej na odwołanie ze stanowiska danego wojewody, lecz jedynie na niezbędności jej uzyskania na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Kierując się powyższymi motywami Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi na przedstawione mu pytanie prawne, jak w sentencji. ========================================