I UZP 2/05

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi zmienił decyzję i stwierdził, iż Agnieszka K. od dnia 1 stycznia 1999 roku w okresie zatrudnienia na terenie Hiszpanii nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z tytułu prowa- dzenia działalności gospodarczej w ramach Spółki cywilnej „E.” w Ł. Sąd Okręgowy wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż spór w sprawie dotyczy kwestii czy wykonywanie pracy przez odwołującą się poza granicami Polski, łączące się z obowiązkiem podle- gania ubezpieczeniu społecznemu w kraju Unii Europejskiej stanowi tytuł do zwol- nienia jej z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzonej na tere- nie Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1999 r., tj. wejścia w życie ustaw reformujących system ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bo- wiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o sys- temie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność gospodar- czą, zaś obywatelom polskim wykonującym pracę za granicą w podmiotach zagra- nicznych przysługuje prawo do dobrowolnego objęcia ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Z kolei art. 9 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż osoby będące pracow- nikami na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spełniające jednocześnie warunki do objęcia ich obowiązkowymi ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym z innych tytu- łów, są obejmowane tylko ubezpieczeniem z tytułu stosunku pracy, przy czym mogą -na swój wniosek - być objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym również z innych tytułów. Sąd Okręgowy podniósł, iż wobec niewydania przez organ rentowy decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję z dnia 5 października 1995 r. stwierdza- 4 jącą niepodleganie odwołującej się ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadze- nia działalności gospodarczej (bezterminowo od dnia 1 września 1995 r.) decyzja ta nadal wywołuje skutki prawne, niezależnie od zmiany stanu prawnego. Sąd podkre- ślił, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 107 ust. 2 ustawy o syste- mie ubezpieczeń społecznych, bowiem przewiduje on konieczność łącznego wystę- powania przesłanek obowiązku opłacania składek zarówno przed, jak i po dniu wej- ścia ustawy w życie, zaś bezsporne jest, iż odwołującą się nie była do dnia 31 grud- nia 1998 r. zobowiązana do ich opłacania. Ponadto Sąd stwierdził, iż nawet w razie przyjęcia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. odwołująca się została objęta obowiązkiem ubezpieczenia, winna być ona traktowana jako osoba rozpoczynająca z tym dniem pozarolniczą działalność gospodarczą, a zatem na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w ówcześnie obowiązującym brzmieniu stosow- nego zgłoszenia powinien dokonać organ rentowy. Ponadto Sąd Okręgowy wskazał, iż niezależnie od wskazanych względów, za uwzględnieniem odwołania przemawia art. 7 ust. 1 lit. t Konwencji o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską, a Królestwem Hiszpanii podpisanej w dniu 22 lutego 2001 r. w Madrycie (Dz.U z 2004 r. Nr 28, poz. 244), który stanowi, iż osoba pracująca na własny rachu- nek na terytorium jednej z Umawiających się Stron, która jednocześnie jest pracow- nikiem na terytorium drugiej Umawiającej się Strony będzie podlegała wyłącznie ustawodawstwu tej drugiej Umawiającej się Strony. Apelację od powyższego wyroku złożył organ rentowy. Wniósł o jego zmianę i oddalenie odwołania, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych W uzasadnieniu podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zmiana stanu prawnego z dniem 1 stycznia 1999 r. skutkowała powstaniem obowiązku odwołującej się zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, zaś art. 37 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych statu- ujący obowiązek organu rentowego dokonania zgłoszenia został uchylony z dniem 1 stycznia 2003 r. i nie obowiązywał w dniu wydania skarżonej decyzji. Ponadto organ rentowy podniósł, iż przepisy powołanej Konwencji z dnia 22 lutego 2001 r. dotyczą świadczeń z systemu zabezpieczeń społecznych, a nie zasad podlegania ubezpie- czeniu społecznemu, a tym samym nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny stwierdził, że w świetle regulacji art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 8 ust. 6 pkt 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 5 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie budzi wątpliwości stwierdzenie, iż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o dzia- łalności gospodarczej podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rento- wemu oraz wypadkowemu. Bezspornym jest zatem również uprawnienie organu rentowego do wydania decyzji stwierdzającej podleganie ubezpieczeniu, w razie ustalenia, że osoba taka obowiązku zgłoszenia nie dopełniła (art. 83 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Zastrzeżenia Sądu rodzi natomiast dopuszczalność wydania tego rodzaju de- cyzji, w oczywisty sposób skutkującej negatywnie dla ubezpieczonego, w sytuacji, gdy organ rentowy w toku postępowania kontrolnego dopuścił się wielokrotnie zanie- chania wykonania obowiązków ustawowych. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy „systemowej" w brzmieniu obowią- zującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. w przypadku niedokonania zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych w myśl art. 36 ust. 2-4 zgłoszenia dokonuje z urzędu Za- kład Ubezpieczeń Społecznych. W rozpoznawanej sprawie obowiązek odwołującej się zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych powstał z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z datą wejścia w życie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w myśl art. 36 ust. 4 ustawy winien być zrealizowany w terminie 7 dni. Nieprawidłowe zgłoszenie - tylko do ubezpieczenia zdrowotnego - organ rentowy stwierdził w protokole pokon- trolnym z dnia 1 lipca 1999 r. Oczywiste zatem jest - mając na względzie treść po- wołanego przepisu oraz art. 91 ust. 1 pkt 5 ustawy - iż na podstawie dokonanych ustaleń Zakład winien był wydać decyzję w zakresie i trybie określonym w art. 83. Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 ustawy w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Zainteresowana w niniejszej sprawie Spółka „E.” zgłosiła zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego, a zatem wdała się w spór co do zasadności zawartych w nim ustaleń. Tymczasem organ rentowy ograniczył się do udzielenia informacji, iż postępowanie pokontrolne zostanie zakończone decyzją. Rozstrzygnięcie w formie decyzji na pod- stawie każdego z powołanych przepisów organ rentowy winien wydać niezwłocznie. Stosownie bowiem do treści art. 123 powołanej ustawy, w sprawach nią nieuregulo- wanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym sa- mym zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu, znajduje art. 12 k.p.a. W myśl tego przepisu organy ad- ministracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, zaś sprawy, które 6 nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niewydanie zatem decyzji stwierdzającej podleganie ubezpieczeniu lub zawierającej implicite tego rodzaju ustalenie (np. stwierdzającej obowiązek opłacenia zaległych składek) przez okres ponad dwóch lat ocenić należy jako rażące zanie- dbanie organu rentowego, skutkujące przewlekłością postępowania, a ponadto nara- żające ubezpieczonego na szkodę. Zaniechanie Zakładu pozbawia ubezpieczonego w istocie możliwości podjęcia kroków zmierzających do uniknięcia ujemnych skutków prawnych w przyszłości - czy to poprzez zakończenie działalności, której prowadze- nie stanowiło tytuł objęcia ubezpieczeniem, czy to poprzez zgłoszenie do ubezpie- czenia. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje przy tym, okoliczność, iż ubezpie- czony uprawniony jest do wniesienia odwołania do sądu na bezczynność ZUS (art. 4779 § 4 k.p.c.), bowiem fakt, iż organ rentowy prowadzi kolejne postępowania kon- trolne oraz informuje, iż zostaną one zakończone wydaniem decyzji usprawiedliwia przekonanie, iż wniesienie odwołania jest przedwczesne. Podkreślenia ponadto wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że uczestnik postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji jego przewle- kłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1985 r., I SA 1124/84, niepublikowany), zaś teza ta znajduje, zdaniem Sądu Apelacyjnego, uza- sadnione zastosowanie również w postępowaniu przed organem rentowym. Nieza- leżnie od powyższych rozważań podkreślić należy, iż z mocy art. 9 k.p.a. organ ren- towy jest także zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, iż powyższy obo- wiązek powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe, zaś udowod- nione jego naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji, szcze- gólnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamie- rza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ry- zykiem wystąpienia podobnych skutków (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, Państwo i Prawo 1993 nr 3, s. 110). Nie budzi wątpliwości także teza, iż znajomość prawa jest obowiązkiem organu administracji, który winien w każdym stadium postępowania informować stronę zarówno o przepisach prawa 7 materialnego, jak i przepisach prawa procesowego, w szczególności w sytuacji, gdy organ stwierdza, że strona podejmuje działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., I SA 2816/02, niepu- blikowany). W ocenie Sądu Apelacyjnego w sytuacji, gdy organ rentowy prowadząc postępowanie przez okres ponad 3 lat nie zajmuje - mimo wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych - jednoznacznego stanowiska oraz nie informuje ubezpie- czonego o skutkach dalszego niedokonania zgłoszenia i nieopłacania składek na ubezpieczenie, naruszenie omówionego obowiązku ocenić należy jako „niewątpliwie złe”. Ocena ta jest tym bardziej oczywista, że obowiązek ubezpieczeniowy powstaje w wyniku zmiany stanu prawnego, zaś wykładnia obowiązującej regulacji ustawowej dokonana przez ZUS w toku postępowania jest przez ubezpieczonego kwestiono- wana. Podsumowując Sąd stwierdził, iż zawarte w sentencji postanowienia pytanie sprowadza się w istocie do wątpliwości, czy przepisy określające zakres podmiotowy obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (w szczególności art. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) stanowić mogą podstawę decyzji organu rentowego stwierdzającej podleganie ubezpieczeniom w sytuacji, gdy od powstania obowiązku ubezpieczenia upłynęło wiele lat, zaś w toku postępowania organ rentowy dopuścił się szeregu zaniechań skutkujących w oczywiście negatywny sposób dla sytuacji ubezpieczonego. Wątpliwość tę uzasadnia wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych (jak i funkcjonujące na gruncie proce- dury cywilnej) stanowisko, iż niedopuszczalne jest "przerzucanie" ujemnych skutków zaniechań lub nieprawidłowych działań organów administracyjnych na uczestnika postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia poprzez wyjaśnienie w jakim zakre- sie omówiona linia orzecznicza znaleźć może zastosowanie w odniesieniu do postę- powania przed organem rentowym pozwoli w ocenie Sądu Apelacyjnego nie tylko na dokonanie właściwej oceny prawnej w rozpoznawanej sprawie, ale także na poczy- nienie uogólnień istotnych dla orzekania w sprawach, w których stan faktyczny jest tożsamy lub zbliżony, np. dotyczący decyzji odmawiających zasiłku chorobowego wobec stwierdzenia niepodlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na skutek opłacenia składki w nieprawidłowej wysokości. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 8 Należy stwierdzić, że uzasadnienie przedstawionego zagadnienia prawnego w dużym stopniu rozmija się z objętą tym zagadnieniem kwestią prawną, która została sformułowana konkretnie. Powinno to prowadzić do odmowy podjęcia uchwały, bo- wiem Sąd Najwyższy nie ma obowiązku wyręczać sądu zadającego pytanie w nale- żytym uzasadnieniu wątpliwości prawnych. Wychodząc poza treść zagadnienia prawnego Sąd Apelacyjny snuje rozważania na temat konsekwencji prawnych zanie- dbań organu rentowego wykonania obowiązku ustawowego wiążąc je z narażającą ubezpieczonego na szkodę przewlekłością postępowania, które nie zostało odnie- sione do przepisu prawa, a jedynie do jednego z wyroków NSA, według którego uczestnik postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konse- kwencji jego przewlekłości. Są to kwestie wykraczające poza zagadnienie prawne, które zostało sformułowane konkretnie. Mając na uwadze praktyczne znaczenie zawartej w nim kwestii Sąd Najwyższy postanowił - pomimo podniesionych zastrze- żeń - udzielić na nie odpowiedzi. Regulacja prawna ubezpieczenia społecznego cechuje się tym, że ma ona charakter regulacji ścisłej, na którą składają się normy bezwzględnie obowiązujące. Z określonymi elementami stanu faktycznego przepisy prawa wiążą powstanie określo- nych skutków prawnych, niezależnie od woli stron. Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w piśmiennictwie (por. np. T. Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowni- ków, Warszawa-Kraków 1994, s. 85), jak i w judykaturze (por. wyrok Sądu Najwyż- szego z dnia 28 października 2003 r., II UK 122/03, OSNP 2004 nr 15, poz. 270). Za- sadniczo w prawie ubezpieczeń nie ma miejsca na przyznawanie uprawnień w dro- dze uznania (wyjątek stanowią przepisy dotyczące rent przyznawanych w szczegól- nym trybie - art. 82,83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Ubezpieczeni mogą dysponować w dość szerokim zakresie własnymi uprawnieniami, nie dotyczy to jed- nak sposobu wyznaczania obowiązków podmiotów ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewi- duje, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby fizyczne, które są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi. W świetle tego przepisu skutek w postaci podlegania ubez- pieczeniom społecznym powstaje z mocy ustawy i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją tej normy prawnej. Decyzja organu rentowego ma w tej sytuacji charakter decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza istnienie okre- ślonej sytuacji prawnej, ale jej nie tworzy, ani jej nie kształtuje. 9 Z zaistnieniem podlegania ubezpieczeniom społecznym emerytalnemu i rento- wym przepisy prawa wiążą dalsze skutki, zwłaszcza związane ze zgłoszeniem do ubezpieczeń. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy systemowej każda osoba objęta obo- wiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi podlega zgłoszeniu do ubez- pieczeń społecznych. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu obowiązek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działal- ność, należy do tych osób. Treść sformułowanego w tym przepisie obowiązku zgło- szenia do ubezpieczeń jest jednoznaczna. Niezależnie od tego art. 37 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych postanawiał, że w przypadku niedokonania zgłoszenia w myśl art. 36 - zgłoszenia dokonuje z urzędu ZUS. Ten ostatni przepis nie uchylał obowiązku osoby dokonania zgłoszenia do ubezpieczenia, przewidywał jedynie swego rodzaju zgłoszenie zastępcze przez ZUS. Zgłoszenie takie nie miało charakteru konstytutywnego, ale deklaratoryjny ponieważ moment powstania obo- wiązku ubezpieczenia został określony w sposób ścisły w przepisach prawa. W przy- padku prowadzących pozarolniczą działalność, osoby fizyczne prowadzące taką działalność podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom od dnia rozpoczęcia wykony- wania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności (art. 13 pkt 4 wymienionej ustawy). W konsekwencji uchylenie ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych in- nych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2071) ustępu 1 art. 37 ustawy systemowej nie zmie- niało sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność, ponieważ - jak wskazano - obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia nadal spoczywał na tych oso- bach. Można dodać, że po uchyleniu wymienionego przepisu nadal występuje moż- liwość zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego przez ZUS. Stosownie do art. 48b ust. 1 ustawy systemowej, Zakład może sporządzać z urzędu zgłoszenia do ubezpie- czeń społecznych. Różnica w porównaniu do stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2003 r. polega na innym określeniu sytuacji ZUS. Niewątpliwie w wersji pierwotnej ustawy systemowej ZUS miał obowiązek aktywnego działania w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, aktualnie może działać z urzędu w tych sprawach. Z przytoczonych motywów należało udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały. ========================================