III PZP 6/02

postanowieniem z dnia 28 lutego 2002 r. przekazał Sądowi Najwyższemu do roz- strzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC zagadnienie prawne budzące poważne wątpli- wości, ujęte w dwóch następujących pytaniach: 1. czy pracownikowi przysługuje roszczenie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze na potrzeby uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalne- go oraz w razie pozytywnej odpowiedzi 2. czy były zakład pracy jest legitymowany biernie do występowania w takim procesie. Wątpliwości swoje Sąd Okręgowy uza- sadnił następująco: Żądanie powoda w swej istocie nie jest żądaniem ustalenia prawa lub stosun- ku prawnego, o którym stanowi art. 189 KPC, lecz jest żądaniem ustalenia faktu wy- konywania pracy w określonych warunkach. Co prawda, zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie uznaje się za dopuszczalne ustalanie faktów o znaczeniu pra- wotwórczym, w związku z czym - co do zasady - należałoby uznać za dopuszczalne żądanie powoda (gdyż ustalenie faktu pracy w szczególnych warunkach i w szcze- gólnym charakterze mogłoby wpływać na nabycie przez niego uprawnienia do zasił- ku przedemerytalnego), lecz niedopuszczalne jest takie powództwo o ustalenie, które miałoby zmierzać do wykazania uprawnień do nabycia świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub do świadczeń wypłacanych przez urzędy pracy ani też do uzyskania dowodów dla potrzeb postępowania administracyjnego. Sąd Okręgowy odwołał się w tej kwestii do poglądów Sądu Najwyższego wyrażonych w wielu orzeczeniach, które przytoczył w uzasadnieniu postanowienia, zwłaszcza do uchwały z dnia 3 listopada 1994 r., I PZP 45/94 (OSNAPiUS z 1995 r. nr 6, poz. 74), jednak podkreślił, że wąt- pliwość w sprawie pojawiła się w związku z nowelizacją ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. 3 Nr 6, poz. 56 ze zm.). Mianowicie ustawą nowelizacyjną z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 89, poz. 973 ze zm.) do art. 37j został dodany ustęp 1a, stanowiący, że okresy wykony- wania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ustępie 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymaganiami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zdaniem Sądu Okręgowego, w okresie przed wy- mienioną nowelizacją osoba, która ubiegała się o świadczenie (zasiłek przedemery- talny), mogła w postępowaniu administracyjnym wykazywać przy pomocy wszelkich środków dowodowych fakt wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, stosownie do art. 75 § 1 KPA. Również osoba ubiegająca się o świadczenie z ubezpieczenia społecznego - mimo pewnych ograniczeń w po- stępowaniu rentowym - mogła bez takich ograniczeń udowadniać w postępowaniu sądowym fakt wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W świetle powyższej regulacji nie miało racji bytu powództwo o ustale- nie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a to ze względu na brak interesu prawnego pracownika (ubezpieczonego) w takim ustaleniu, skoro mógł tę okoliczność wykazywać w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu odwoławczym przed sądem. Sytuacja ta uległa jednak zmianie wskutek nowelizacji art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziała- niu bezrobociu, polegającej na dodaniu w art. 37j po ustępie 1 przepisu ustępu 1a, którego istota polega na przerzuceniu na sądy powszechne obowiązku ustalenia przesłanki wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym cha- rakterze, niezbędnej do przyznania świadczenia w postępowaniu administracyjnym. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem, że wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ustala się na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Tego rodzaju rozwiązanie przeczy jednak dotychczasowym poglą- dom wyrażonym w orzecznictwie sądowym i może budzić opory co do zasadności ustalania w postępowaniu sądowym faktów prawotwórczych dla potrzeb postępowa- nia administracyjnego. Tym niemniej nie można pominąć i tego, że koncepcja prze- ciwna - wobec ograniczeń dowodowych przewidzianych w art. 52 ustawy o Naczel- nym Sądzie Administracyjnym - zamykałaby drogę do uzyskania świadczenia z po- wodu braku możliwości dowodzenia faktu wykonywania pracy w szczególnych wa- runkach lub w szczególnym charakterze. 4 Sąd Okręgowy podniósł ponadto, że w razie odpowiedzi twierdzącej na przed- stawione zagadnienie prawne, pojawia się dalsza kwestia, mianowicie ta, czy były zakład pracy jest legitymowany biernie do występowania w charakterze pozwanego w sprawie o ustalenie. Uzasadniając wątpliwość w tym zakresie, Sąd Okręgowy przytoczył fragment uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1994 r., I PZP 45/94 (OSNAPiUS 1995 r. nr 6, poz. 74), w której Sąd ten powołał się na pogląd wyrażony w doktrynie (Z. Resich w pracy zbiorowej System prawa proce- sowego cywilnego, tom II, Wydawnictwo PAN z 1997 r.), według którego w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych przeciwnikiem powoda jest rejonowy urząd pracy przyznający te zasiłki, lecz nie zakład pracy. Z drugiej strony Sąd Okręgowy zaznaczył, że gdy ustalenie dotyczy faktu prawotwórczego, byłoby zasadne przyję- cie, iż stroną pozwaną powinien być podmiot, u którego określone zdarzenie nastą- piło, czyli zakład pracy. Wobec tego jednak, że orzeczenie sądu ma wywrzeć skutek wobec organu zatrudnienia, obligując go do przyznania zasiłku, to organ ten powi- nien być stroną w procesie o ustalenie faktu o znaczeniu prawotwórczym. Na rzecz powyższego rozwiązania przemawia także okoliczność, że w praktyce mogą zdarzać się wypadki uznawania powództw przez byłych pracodawców, gdyż konsekwencje uznania nie rodzą dla nich żadnych skutków prawnych, będą natomiast wiążące dla organów zatrudnienia. Ponadto, czy byłoby dopuszczalne przyjęcie, że orzeczenie sądowe jest wiążące dla organu, który nie brał udziału w postępowaniu. Powyższe obawy skłoniły zatem Sąd Okręgowy do opowiedzenia się za legitymacją bierną po- wiatowych urzędów pracy. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, natomiast co do drugiego pytania wyraził pogląd, że roszczenie o ustalenie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przy- sługuje wobec starosty. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Źródłem wątpliwości Sądu Okręgowego ujętych w postanowieniu z dnia 28 lutego 2002 r. są z jednej strony dotychczasowe poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie dotyczące istoty powództw o ustalenie oraz warunków dopuszczalności ich uwzględniania, z drugiej zaś - zmiana przepisu art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegająca na 5 dodaniu po ustępie 1 ustępu 1a, przewidującego możliwość uwzględniania dla celów przyznania zasiłku przedemerytalnego okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze także „na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Ustawa ta została uchwalona w określonych warunkach społeczno-gospodar- czych i - jak wynika z jej tytułu - miała na celu uregulowanie niektórych spraw zwią- zanych z zatrudnieniem w tych warunkach oraz przeciwdziałanie bezrobociu. Cel ten został dobitnie przedstawiony już w pierwszym przepisie ustawy. Mianowicie z jej art. 1 ust. 1 wynika, że „ustawa określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy”, natomiast dalsze przepisy określają między innymi organiza- cję i zasady udzielania pomocy osobom bezrobotnym, organy zobowiązane do reali- zacji tych zadań, formy działania (art. 3, art. 5, art. 6 art. 15, art. 23 i inne). Częstotli- wość nowelizacji wymienionej ustawy świadczy przy tym o dużej dynamice procesów społeczno-gospodarczych, a także o działaniach ustawodawcy zmierzających do dostosowania regulacji prawych do tempa zachodzących zmian. I. Jedną z form przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków były zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przewidziane w przepisach Rozdziału 3 c ustawy. Zgodnie z art. 37o ust. 1 ustawy, w jej brzmieniu obowiązują- cym do dnia 11 września 2001 r., ustalanie prawa do zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych, przyznanie tych świadczeń oraz ich wypłata należały do powiatowych urzędów pracy. W myśl natomiast art. 37j ust. 1 ustawy, zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania sta- tusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz legitymującej się okresem uprawniającym do emerytury, jeżeli posiadała przy tym okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub okres wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w „przepisach eme- rytalnych” za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakte- rze. Do przepisów emerytalnych, o których mowa w art. 37j ust. 1 ustawy, należy między innymi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). Przepis § 2 tego rozporzą- dzenia stanowi, że okresy takiej pracy stwierdza na podstawie posiadanej doku- mentacji zakład pracy w wydanym pracownikowi świadectwie pracy. Przedstawienie 6 jednak owego świadectwa może być niekiedy niemożliwe, zwłaszcza na przykład z powodu likwidacji zakładu pracy lub dlatego, że pracodawca odmawia wydania pra- cownikowi świadectwa, kwestionując szczególny charakter pracy na danym stanowi- sku lub warunki jej wykonywania. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w takich sytuacjach jest dopuszczalne wykazywanie w postępowaniu sądowym, toczą- cym się na skutek odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, faktu wykonywania tego rodzaju pracy na podstawie innych dowodów, np. zeznań świad- ków lub opinii biegłych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1999 r., II UKN 619/98, OSNAPiUS z 2000 r. nr 11, poz. 439). Jednocześnie jednak jest ugruntowany pogląd, w myśl którego całokształt postępowania dotyczącego ustale- nia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu ubezpieczenia społecznego należy do właściwości organów rentowych. Dlatego też roszczenie pracownika prze- ciwko zakładowi pracy o ustalenie dla celów ubezpieczeniowych faktu wykonywania zatrudnienia w szczególnych warunkach podlega oddaleniu z braku interesu praw- nego. Ów interes prawny jest - stosownie do art. 189 KPC - warunkiem żądania ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1987 r., III PZP 18/87, OSNCP z 1988 r. z. 10, poz. 132). Ponadto powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miałyby być wykorzystane w innym postępowaniu. Skoro bowiem istnieją inne formy ochrony praw podmiotowych, np. bezpośrednie dochodzenie należnego świadczenia z określonego stosunku prawnego, to nie można przyjąć istnienia inte- resu prawnego w ustaleniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 1999 r., I PKN 597/98, OSNAPiUS z 2000 r. nr 8, poz. 301). Powyższe zasady odnoszą się także do żądania ustalenia wykonywania zatrudnienia w szczególnych warunkach w celu uzyskania zasiłku dla bezrobotnych do czasu nabycia prawa do emerytury (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1994 r., I PZP 45/94, OSNAPiUS z 1995 r. nr 6, poz. 74). W tak ukształtowanym stanie poglądów nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczących zasiłków przedemerytalnych. Mianowicie ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecz- nej (Dz.U. Nr 89, poz. 973) do art. 37j, po jego ustępie 1, został dodany ustęp 1a o następującym brzmieniu: „Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględniane po 7 przedstawieniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w od- rębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.” Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 12 września 2001 r. Ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. (art. 3 pkt 13) zmieniającą ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154, poz. 1793) został skreślony w całości art. 37j, to znaczy wraz z doda- nym ustępem 1a. Powyższa zmiana weszła w życie od dnia 1 stycznia 2002 r. Skre- ślenie art. 37j oznacza, że ustawodawca zlikwidował w ogóle instytucję zasiłków przedemerytalnych. Ustała więc także przewidziana ustawą możliwość ustalenia w postępowaniu sądowym (przed sądami powszechnymi) faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zastanawiając się nad przedstawionym przez Sąd Okręgowy zagadnieniem prawnym, nie sposób nie zauważyć bardzo krótkiego czasu obowiązywania art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wszedł on bowiem w życie od dnia 12 września 2001 r., a przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2001 r. Próba doszukania się celu wprowadzenia tak krótkiego okresu obowiązywania wymienionych zmian prowadzi do wniosku, że za pomocą art. 37j ust. 1a ustawo- dawca chciał przyśpieszyć załatwienie spraw związanych z ubieganiem się osób za- interesowanych o zasiłki przedemerytalne - przed całkowitym ich zniesieniem. Jeżeli zaś tak, to przyjęcie w art. 37j ust. 1a ustawy dopuszczalności uwzględniania przez starostów (do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 22 czerwca 2001 r. były to powiatowe urzędy pracy) okresów wykonywania pracy w szczególnych wa- runkach lub w szczególnym charakterze „po przedłożeniu odpowiedniej dokumenta- cji” bądź „na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu” oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szcze- gólnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku dla bezro- botnych. Jedną z nich jest postępowanie przed starostą, który - stosownie do przepi- su art. 37o ust. 1 ustawy w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 12 września 2001 r. - ustala prawo do zasiłków przedemerytalnych i je przyznaje (a wypłaca powiatowy urząd pracy), drugą natomiast - prawomocny wyrok sądu wydany w sprawie o usta- lenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym cha- rakterze. Przedstawione rozważania prowadzą do kolejnego wniosku, mianowicie tego, że w okresie obowiązywania art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciw- działaniu bezrobociu ustawodawca dopuścił w sposób pośredni powództwo o ustale- nie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. 8 Skoro bowiem uznał, że okresy takiej pracy „są uwzględniane” także „na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu” przez organ uprawniony do ustalania prawa do zasiłków przedemerytalnych i ich przyznawania, to znaczy, że w okresie obowiązy- wania art. 37j ust. 1a ustawy byłym pracownikom przysługiwało roszczenie o ustale- nie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Rozważaną regulację należy zatem zakwalifikować jako dopuszczalne - choć wyraź- nie nienazwane - powództwo o ustalenie faktu prawotwórczego. II. Rozważenie drugiego z przedstawionych zagadnień prowadzi do stwier- dzenia, że roszczenie o ustalenie przewidziane w art. 37j ust. 1a ustawy - w okresie obowiązywania tego przepisu - przysługiwało byłemu pracownikowi przeciwko jego byłemu pracodawcy. Z brzmienia powyższego przepisu wynika bowiem, że dla uwzględnienia przez starostę okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wystarczy jedynie istnienie podstawy w postaci pra- womocnego orzeczenia sądu. Nie wynikają natomiast jakiekolwiek inne warunki. W przepisie tym nie ma również odesłania do odpowiedniego stosowania innych przepi- sów lub zasad postępowania. Gdy ponadto zważy się, że przedmiotem żądania jest ustalenie zdarzenia (faktu prawotwórczego) powstałego podczas wykonywania pracy u określonego pracodawcy, to naturalną konsekwencją jest legitymacja bierna tego pracodawcy. Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie prawne jak w treści uchwały. ========================================