I UK 190/13

Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Sąd Apelacyjny, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację Ł. G. od wyroku Sądu Okręgowego, 2 Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia 25 maja 2012 r., oddalającego jego odwołania od dwu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 23 listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i w przedmiocie wstrzymania od dnia 1 grudnia 2011 r. wypłaty takiej renty przyznanej decyzją z dnia 18 lutego 2011 r., od dnia 1 grudnia 2010 r. na stałe. Sąd drugiej instancji zaakceptował stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy było wynikiem błędu organu rentowego, polegającego na oparciu decyzji na orzeczeniu lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2011 r., stwierdzającego całkowitą niezdolność ubezpieczonego do pracy i ustalającego datę powstania tej niezdolności na dzień 1 grudnia 2010 r. Korekta tego błędu nastąpiła na skutek zakwestionowania orzeczenia przez naczelnego lekarza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; dalej – ustawa emerytalna) w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz.U. Nr 273, poz. 2711 ze zm.). Komisja lekarska w orzeczeniu z dnia 19 października 2011 r. ustaliła, że ubezpieczony jest całkowicie niezdolny do pracy oraz trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od urodzenia. W ocenie Sądu, skierowanie ubezpieczonego na badanie lekarskie w celu weryfikacji spełniania warunków pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy było niewątpliwie dopuszczalne i miało podstawę prawną w art. 107 ustawy emerytalnej. Wynik badania, potwierdzony w opiniach biegłych sądowych w specjalnościach neurologii i ortopedii, uzasadniał stwierdzenie braku prawa do renty. Skarżący z powodu niedowładu spastycznego czterokończynowego znacznego stopnia, z dużym zesztywnieniem i przykurczami wielostanowymi w przebiegu dziecięcego porażenia mózgowego, jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji, przy czym niezdolność do pracy istnieje od dzieciństwa i nie powstała w okresie wskazanym w art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy emerytalnej. Sąd przyjął, że wstrzymaniu wypłaty nienależnych świadczeń nie stała na przeszkodzie żadna okoliczność, której uwzględnienia wymaga proporcjonalne pogodzenie 3 interesu ogólnego z interesem osoby pobierającej świadczenia (por. wyroki Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września 2009 r. w sprawie Moskal, skarga nr 10373/05 i z dnia 26 lipca 2011 r., w sprawie Iwaszkiewicz, skarga nr 30614/06, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2011, I UK 371/10, OSNP 2012 nr 7-8, poz. 101). Wskazał, że ubezpieczonemu służy i niewątpliwie nadal będzie służyło prawo do renty socjalnej, wstrzymanej decyzją z dnia 10 października 2007 r., po podjęciu przez niego zatrudnienia, od dnia 1 października 2007 r. Stwierdzenie nieistnienia prawa do renty po krótkim czasie jej pobierania nie było dla ubezpieczonego zaskoczeniem, skoro był świadomy, że przyznanie renty socjalnej wiązało się z uznaniem go za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dzieciństwa. Skarga kasacyjna ubezpieczonego, obejmująca wyrok Sądu drugiej instancji w całości i zawierająca wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 1 pkt 3, art. 107 i art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz obrazę przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c. Podważył aprobatę Sądu dla oparcia zaskarżonej decyzji organu rentowego na podstawie art. 107 ustawy emerytalnej, wskazując, że w jego wypadku nie zaistniała żadna z przesłanek w nim wymienionych. Jej podstawą była odmienna ocena tego samego stanu faktycznego według nieostrego i wieloznacznego kryterium „zasad orzecznictwa lekarskiego”. Ten tryb zmiany decyzji narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz jej art. 67 ust. 1, prowadząc do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do zabezpieczenia społecznego, zwłaszcza gdy do jego realizacji doszło z przyczyny błędnej oceny faktów uzależniających ustalenie uprawnień. Skarżący podkreślił, że w żadnym stopniu nie przyczynił się do popełnienia tego błędu, a jednocześnie zarzucił nieprawidłową ocenę dowodów z wszystkich orzeczeń lekarskich, nie wyłączając orzeczenia lekarza orzecznika z dnia 1 lutego 2011 r. Zawarte w nich stwierdzenie, że jest „niezdolny do pracy od dzieciństwa w normalnych warunkach”, uznał za sprzeczne z faktem wykonywania przez niego zatrudnienia od kilku lat. 4 Wypowiedział w związku z tym pogląd o dyskryminacyjnym skutku zaskarżonego wyroku ze względu na wyłączenie możliwości nabycia świadczeń z tytułu zatrudnienia i podlegania ubezpieczeniu przez osobę niezdolną do pracy od urodzenia. Sąd Najwyższy zważył co następuje: Niezależnymi od siebie przesłankami wstrzymania prawa do świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy są stwierdzenie, że prawo do tych świadczeń nie istniało, jak też wykazanie, że prawo to istniało, lecz ustało wskutek zmiany okoliczności. Obydwie te przesłanki wymienione są w art. 134 ustawy emerytalnej, lecz tylko jedna w art. 107 tej ustawy. W tym przepisie przewidziano zmiany w prawie do świadczeń nieobejmujące stwierdzenia, że prawo do świadczeń nie istniało. Normuje się tylko aktualizowanie dowodu spełniania prawa do świadczeń uzależnionych od niestałego warunku niezdolności do pracy przez badania lekarskie przeprowadzone na wniosek lub z urzędu. Przepis ten zatem – inaczej niż założył Sąd Apelacyjny – nie mógł być podstawą wydania decyzji akcentującej błąd w ustaleniu prawa ze względu na odmienne ustalenie daty powstania niezdolności do pracy, okoliczność kształtującą prawo niezmiennie i stwierdzaną wiążąco tylko raz. Zapobieżeniu ustaleniu prawa na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika budzącego uzasadnione podejrzenia co do zgodności ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy służyć ma przysługujące Prezesowi Zakładu w toku postępowania regulowanego w art. 14 ustawy emerytalnej i w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy, uprawnienie zgłoszenia zarzutu wadliwości orzeczenia (art. 14 ust. 2d ustawy emerytalnej i § 13 rozporządzenia). Łącznie z takim zarzutem Prezes może przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej. Ocena orzeczenia w toku ustalania prawa do świadczenia w ramach wprowadzonego od dnia 1 maja 2005 r. dwuinstancyjnego trybu postępowania w zakresie orzekania o niezdolności do pracy koresponduje z prawem ubezpieczonego do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 14 ust. 2a i 2b 5 ustawy emerytalnej. Po zaczepieniu orzeczenia ze strony zainteresowanego lub ze strony organu rentowego, Komisja lekarska dokonuje ponownej, własnej oceny czasu powstania niezdolności do pracy lub innych okoliczności mających znaczenie dla prawa lub wypłaty świadczeń. To orzeczenie staje się dowodem wykazania warunków rentowych, służącym wydaniu decyzji zaskarżalnej do sądu cywilnego (por. art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej), tak jak orzeczenie lekarza orzecznika, co do którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości. Wykonywanie czynności nadzorczych przez Prezesa Zakładu, jako podmiotu sprawującego zwierzchni nadzór nad prawidłowością i jednolitością stosowania zasad orzecznictwa lekarskiego, nie jest wyłączone także po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń. Należy przyjąć, że jego uprawnienia nie ograniczają się do toku postępowania o ustalenie prawa do świadczeń; może przekazać do rozpatrzenia przez komisję lekarską każdą sprawę, jeżeli stwierdzi, że orzeczenie lekarza orzecznika, albo komisji lekarskiej jest niezgodne ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy (por. art. 14 ust. 5 pkt 3 ustawy emerytalnej). Takie działanie nadzorcze przysługiwało już poprzednio Ministrowi Pracy i Opieki Społecznej na podstawie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1958 r. w sprawie ustroju i zakresu działania komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia (Dz.U. Nr 65, poz. 319) lub Prezesowi Zakładu, na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1983 r. w sprawie zasad działania komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, trybu odwoławczego oraz sprawowania nadzoru nad działalnością tych komisji (Dz.U. Nr 36, poz. 166), „jeżeli zachodzi uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa inwalidzkiego”. Uprawnienie to oceniano jako osobny od kontroli stanu inwalidztwa rencisty instrument nadzoru nad prawi- dłowością orzeczeń komisji lekarskich „celem umożliwienia uchylenia błędnych a prawomocnych orzeczeń” (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1965 r., III PO 35/65, OSNCP 1966 nr 3, poz. 42). Usuwalność wadliwości orzeczeń lekarskich ze względu na niezgodność ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa, będąca wystarczającą przesłanką 6 ponownej oceny lekarskiej pod względem merytorycznym i formalnym, w sprawie objętej niniejszą skargą kasacyjną wywołała problem dopuszczalności weryfikacji ustaleń prawomocnej decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy. W poprzednim stanie prawnym precyzowano, że prawomocna decyzja organu rentowego, oparta na orzeczeniu komisji lekarskiej stanowiącym podstawę do jej wydania, może być zmieniona tylko w razie stwierdzenia, że komisja popełniła błąd w ustaleniu stanu faktycznego albo w zastosowaniu wiedzy lekarskiej przy ocenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (wyrok Trybunału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 kwietnia 1964 r., II TR 1140/63 z aprobującą glosą J. Langa, OSPiKA 1966 nr 5, poz. 119). Obecnie to, czy zmienione w drodze nadzoru orzeczenie lekarskie może – i w jakich warunkach – być podłożem wydania nowej decyzji, wymaga odniesienia się do ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu co do związania stanem prawnym wynikającym z prawomocnej decyzji administracyjnej, której zmiana – w drodze ponownego rozpatrzenia uprawnień – może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej, a więc ze względu na mające wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji. Korekta błędu w ocenie dowodów w nowym orzeczeniu lekarskim nie przekłada się wprost na możliwość wzruszenia prawomocnej decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003 nr 18, poz. 442 oraz wyroki: z dnia 28 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSP 2006 nr 10, poz. 118 z glosą aprobującą R. Babińskiej, z dnia 5 maja 2005 r., III UK 242/04, OSNP 2006 nr 3-4, poz. 54 i z dnia 4 października 2006 r., II UK 30/06, OSNP 2007 nr 19-20, poz. 289). W zamkniętym tylko okresie od dnia 1 lipca 2004 r. (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. Nr 121, poz.1264) do dnia 8 marca 2012 r., czyli dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, (OTK-A 2012 nr 2, poz. 16) obowiązywał przepis art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej, umożliwiający organom rentowym naprawienie własnych, niespowodowanych działaniem ubezpieczonych, błędów stwierdzonych po uprawomocnieniu się decyzji. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego 7 (sentencja została ogłoszona dnia 8 marca 2012 r. w Dz.U. z 2012 r., poz. 251)