II PK 193/09

Wyrok z dnia 3 lutego 2010 r. II PK 193/09 Należności „w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu”, o których mowa w art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) przysługują tylko wów- czas, gdy nabyty przez funkcjonariusza lokal mieszkalny znajduje się w miej- scowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 76 ust. 1 tej ustawy. Przewodniczący SSN Bogusław Cudowski, Sędziowie SN: Jolanta Strusińska- Żukowska (sprawozdawca), Małgorzata Wrębiakowska-Marzec. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy z powództwa Leszka W. przeciwko Skarbowi Państwa - Biuru Ochrony Rządu w Warszawie o należność w związku z otrzymaniem pierwszego lo- kalu, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warsza- wie z dnia 4 marca 2009 r. [...] o d d a l i ł skargę kasacyjną. U z a s a d n i e n i e Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2008 r. zasądził od pozwanego Skarbu Państwa - Biura Ochrony Rządu w Warsza- wie na rzecz powoda Leszka W. kwotę 17.383,44 zł tytułem należności związanych z otrzymaniem pierwszego mieszkania. Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód pozostawał w stosunku służbowym z Biurem Ochrony Rządu w okresie od 12 grudnia 2000 r. do 29 lutego 2008 r. W dniu 26 listopada 2001 r. nabył wraz z małżonką od gminy M. niezabudowaną nierucho- mość o powierzchni 2.157 m2 położoną w obrębie N.W. Decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i wydał małżonkom pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 146,60 m2 . W dniu 2 18 stycznia 2008 r. powód został zameldowany w N.W. w nowo wybudowanym domu i w związku z tym wystąpił do szefa BOR o należności dotyczące otrzymania pierw- szego lokalu. Szef BOR odmówił przyznania tego świadczenia, podnosząc że nabyty przez powoda dom nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu. Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości od- dalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km. Stosownie natomiast do art. 103a tej ustawy funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu przysłu- gują należności pieniężne, których wysokość określona została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie należności przysługującej funkcjonariuszowi Biura Ochrony Rządu w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy art. 76 ust. 1 i art. 103a ustawy nie pozostają w żadnym związku, wobec czego nie ma pod- staw do stwierdzenia, iż dochodzone przez powoda należności przysługują tylko wówczas, gdy pierwszy lokal mieszkalny nabywa w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od niej nie więcej niż 100 km, a tym samym jego powództwo należy uznać za uzasadnione. Rozpoznając sprawę na skutek apelacji strony pozwanej, Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił. Sąd odwoławczy przyjął, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż prawo funkcjonariusza do należności pieniężnej określonej w art. 103a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 76 ust. 1 ustawy. Na- leżność pieniężna stanowi bowiem dodatkowe, odrębnie uregulowane świadczenie. W ocenie Sądu drugiej instancji, nie oznacza to jednak, iż roszczenie powoda jest uzasadnione. Prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem funkcjonariuszowi, który po raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Tymczasem wybudowany przez powoda dom nie jest jego pierw- szym lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy. Przed wstąpieniem do służby oraz w trakcie jej trwania posiadał on bowiem spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w R.M. W chwili złożenia wniosku o wypłatę należności pieniężnej był więc posiadaczem i właścicielem dwóch lokali mieszkalnych. Powód nie spełnił za- 3 tem warunków do uzyskania przedmiotowej należności, wobec czego jego powódz- two nie mogło być uwzględnione. Powód wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 103a ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, przez przyjęcie, że prawo do dochodzonej należności pieniężnej przysługuje funkcjonariuszowi BOR, który po raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu jednoro- dzinnego), podczas gdy tymczasem „prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepi- su wskazuje jednoznacznie, iż należność przysługująca funkcjonariuszowi BOR związana jest z otrzymaniem pierwszego lokalu w okresie służby”. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa oraz o zasądzenie na rzecz powoda kosztów postępowania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Z art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.: dalej jako: „ustawa o BOR”) wynika, iż funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu przysługują należności pieniężne. Jest to przepis na tyle lakoniczny, iż - jak trafnie zauważył Sąd drugiej instancji - jego wykładnia językowa nie może doprowadzić do żadnych przesądzających rezultatów odnośnie do warunków, których spełnienie uprawnia funkcjonariusza do otrzymania tego świadczenia. Odwołać się zatem nale- ży do dyrektywy metodologicznej, nakazującej zastosowanie kolejno wszystkich ty- pów interpretacji, poczynając od językowej, poprzez systemową i kończąc na funk- cjonalnej. Dokonując tego rodzaju kompleksowej wykładni omawianego przepisu, w pierwszej kolejności uwagę zwrócić należy, iż został on dodany do ustawy o BOR z dniem 1 stycznia 2004 r. przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 199, poz. 1939). Tą samą ustawą dokonano zmian, między innymi, w art. 90 ust. 2 ustawy o BOR określającym należności pieniężne przysługujące funkcjonariuszom (inne niż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia). Przepis art. 90 ust. 2 pkt 4 ustawy otrzymał brzmienie, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługują należności za podróże służbowe (poprzednio - za podróże i przeniesienia służbowe); dodano także pkt 7 do ust. 2 w art. 90 ustawy, stosownie do którego funkcjonariuszowi przysługują 4 należności w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, między innymi, że „w celu prawidłowego funkcjonowania BOR jest niezbędne wprowadzenie rozwiązań występujących w innych służbach mundurowych, a pominiętych w ustawie o BOR. Zmiany w art. 90 ustawy wynikają z konieczności dostosowania ustawy do sytuacji, gdy BOR ma swoją siedzibę jedynie w Warszawie, a co za tym idzie nie ma przeniesień służbowych. Dotychczasowe na- leżności związane z obciążeniem funkcjonariusza w związku z przeniesieniem służ- bowym zostały zawarte w nowym pkt 7”. Ten fragment uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wskazuje wyraźnie, iż przewidziane w art. 90 ust. 2 pkt 7 ustawy o BOR należności pieniężne w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu są odpowiedni- kiem tego rodzaju świadczeń przysługujących funkcjonariuszom innych służb w związku z przeniesieniem służbowym. W pierwszej wersji projektu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie należności funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu (do wydania któ- rego upoważnia art. 103a ust. 2 ustawy o BOR) należność tę nazwana wprost zasił- kiem osiedleniowym. Nie budzi zatem wątpliwości, iż należności związane z otrzy- maniem pierwszego lokalu przewidziane ustawą o BOR pełnią funkcję podobną do zasiłków osiedleniowych przysługujących innym funkcjonariuszom w związku z prze- niesieniem służbowym. Śledząc niektóre rozwiązania ustawowe w tym przedmiocie, wskazać należy, że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrz- nych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantowi należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz.U. Nr 191, poz. 1598 ze zm.), wydanego na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zasiłek osiedleniowy przysługuje policjantowi, który w związku z przeniesieniem z urzędu przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub do miejscowości pobliskiej. Wysokość tego zasiłku to 300% albo 100% uposażenia, w zależności od tego, czy funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodzinami, czy też sam. Podobnie, w myśl § 24 pkt 4 i § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz.U. Nr 67, poz. 622), wydanego na podstawie art. 5 127 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 102 ust. 2 ustawy, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysokości 200% uposażenia, jeżeli przesiedlił się z członkami rodziny, albo 50% uposażenia, jeżeli jest samotny. Dodać należy, iż z art. 102 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wynika, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, zaś w ust. 2 tego artykułu wyja- śniono, że przez miejscowość pobliską rozumie się miejscowość, do której czas do- jazdu koleją lub autobusami, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miej- sca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Na takich samych zasadach omawiane świadczenie wypłacane jest funkcjona- riuszom Służby Więziennej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 rozpo- rządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju i przeniesień (Dz.U. Nr 88, poz. 813), wydanego na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), funkcjonariuszowi, który w związku z przeniesieniem przesiedlił się na pobyt stały do miejscowości, do której został prze- niesiony lub do miejscowości pobliskiej, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysoko- ści 300% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodziny, albo 100% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się bez członków rodziny. Z przytoczonych powyżej przepisów jasno wynika, że uprawnienie do zasiłku osiedleniowego jest ściśle powiązane z miejscem, w którym funkcjonariusz się osie- dla (nabywa lokal mieszkalny). Przysługuje tylko wówczas, gdy jest to miejscowość pełnienia służby, albo miejscowość pobliska w rozumieniu przepisów poszczegól- nych ustaw, a nie - jakakolwiek miejscowość. Wolą ustawodawcy wynikającą z po- szczególnych ustaw jest bowiem, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w 6 miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, art. 102 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agen- cji Wywiadu, art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Realizacji takiego celu służy, między innymi, uprawnienie funkcjonariuszy - przeniesionych służbowo i osie- dlających się w nowym miejscu pełnienia służby - do zasiłku osiedleniowego. Jak wskazano wyżej, wprowadzenie należności pieniężnej w związku z otrzy- maniem pierwszego lokalu, przez dodanie pkt 7 w ust. 2 art. 90 ustawy o BOR, z jed- noczesnym skreśleniem zwrotu „przeniesienia służbowe” w art. 90 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, jest dostosowaniem przepisów do struktury Biura Ochrony Rządu, w której nie występują przesiedlenia funkcjonariuszy do innych miejscowości w związku z przeniesieniem służbowym, mającym zapewnić funkcjonariuszom BOR uprawnienia podobne do przysługujących funkcjonariuszom innych służb osiedlających się w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Należność pieniężna, o której mowa w art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, ma zatem służyć realizacji wyrażonego w art. 76 ust. 1 tej ustawy uprawnienia funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km, podobnie jak zasiłek osiedleniowy realizacji analogicznego prawa funkcjona- riuszy innych służb. Uprawnienie do należności pieniężnej przysługującej funkcjona- riuszom BOR w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu jako odpowiednika zasiłku osiedleniowego przysługującego funkcjonariuszom innych służb w związku z prze- niesieniem powstaje zatem tylko wówczas, gdy przedmiotowy lokal mieszkalny (po- mijając kontrowersje dotyczące wymagania, aby miał on przymiot „pierwszego”) funkcjonariusz BOR nabył w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości po- bliskiej w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o BOR. Przeciwne stanowisko Sądu Ape- lacyjnego nie zasługuje na akceptację, bowiem niezależnie od wniosków płynących z przestawionej powyżej interpretacji art. 90 ust. 2 pkt 7 i art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, wykładnia zaprezentowana przez ten Sąd, iżby uprawnienie funkcjonariusza BOR do należności pieniężnej powstawało niezależnie od tego, w jakiej miejscowości nabywa lokal mieszkalny, przeczy także zasadzie celowości i oszczędności w doko- nywaniu wydatków budżetowych, jak słusznie podnosiła strona pozwana w toku po- stępowania przed Sądami obu instancji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zatem żadnego znaczenia, co należy rozumieć pod używanym przez ustawę o BOR pojęciem „pierwszego lokalu”, do czego zasadniczą wagę przywiązał Sąd drugiej instancji. Lokal mieszkalny (dom 7 jednorodzinny), z tytułu nabycia którego powód wywodzi uprawnienie do należności pieniężnej, niezależnie od tego, czy można uznać go za „pierwszy”, nie jest bowiem objęty hipotezą art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, skoro bezspornie nie znajduje się ani w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o BOR. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowia- da prawu, w związku z czym skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 39814 k.p.c.). ========================================